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无敌法师

发表于2005-12-14 | 只看该作者

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水权制度建设在我国水资源管理中的地位和作用（孙雪涛）
水资源短缺、用水浪费和水污染严重是当前我国水资源问题的主要矛盾，解决矛盾的根本途径是建设节水型社会。节水型社会建设是一项需要长期坚持的工作，其本质特征是建立以水权、水市场理论为基础的水资源管理机制。因此，全面推进水权制度建设，是解决我国水资源问题的重要制度措施，是实现水资源可持续开发利用的保障，在未来我国水资源管理中具有重要的地位和作用。
一、水权制度建设的重要性
1.严峻的水资源形势要求推进水权制度建设
我国水资源总量不足，人均水资源量约占世界平均水平的30%；水资源时空分布不均，与土地、矿产资源分布和生产力布局不相匹配。随着我国经济的持续快速发展和工业化、城市化进程的加速，水资源供需矛盾将更加突出。地区之间和行业之间相互争水、工业用水挤占农业用水、生产用水挤占生态和环境用水等问题将日趋严峻。同时，大量的水资源的不合理开发利用，导致下游河道断流、尾闾萎缩和地下水位区域性大幅度下降，引发水污染加剧和地面沉降、地裂缝以及土地沙化、荒漠化等生态和环境问题，对我国的可持续发展构成了严峻的挑战。
与此相对应的是，我国的用水浪费和低效率问题也十分突出。据统计，2003年我国农业灌溉用水有效利用系数仅为0.4～0.5，而发达国家为0.7～0.8；全国万元GDP用水量高达为465立方米，是世界平均水平的4倍；万元工业增加值用水量为218立方米，是发达国家的5～10倍；工业水重复利用率为50％，而发达国家已达85％；城市供水管网漏损率达20%左右。同时，我国在污水处理和回用、海水、雨水利用等方面也处于较低的水平。
水资源的大量浪费和污染，进一步加剧了我国的水资源短缺。这些问题大部分是因为在市场经济条件下，我国水资源权属管理体系不健全尤其是水权制度弱化或虚置造成的。同时，21世纪初期是我国实现社会主义现代化第三步战略的关键时期。根据国民经济和社会发展预测，我国将在2030年左右出现用水高峰，在充分考虑节水的情况下，估计用水总量为7000～8000亿m3，已经接近全国8000～9000亿m3合理利用水量的上限，水资源开发的难度极大。解决我国未来发展中的水资源短缺问题，需要水资源管理制度的创新，建立适合新形势和社会主义市场经济条件下的水资源权属管理体系。通过全面推进我国的水权制度建设，充分发挥市场机制在水资源配置中的作用，以经济手段鼓励节水和水资源保护，提高水资源利用的效率和效益，解决或缓解我国日趋严峻的水资源供需矛盾，促进经济社会的可持续发展。
2.产权制度改革和“依法行政”要求推进水权制度建设
改革开放20多年来，我国初步建立了社会主义市场经济体制，当前以产权制度改革为核心的经济体制改革正在向纵深发展。在市场经济条件下，明晰产权，才能实现资源的高效配置。在水资源管理中，只有明晰了初始水权，建立实现水权交易的机制，才能体现水资源的价值，最大程度地发挥水资源配置效率和效益，调动节约用水的积极性，使水资源的损失和浪费降到最低限度。
党的十六大和十六届三中全会把“依法治国、依法行政”作为全面建设小康社会、完善社会主义市场经济体制的重要任务。党的十六届三中全会提出，要“健全国家宏观调控，完善政府社会管理和公共服务职能”。温家宝总理明确指出，“要进一步转变政府职能，切实提高各级政府的社会管理和公共服务水平”。
依法行政，建设法治政府，要求依法界定政府与企业、政府与市场、政府与社会的关系，更多地运用法律手段管理经济社会事务，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用；要求全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能，提高行政管理效能。
依法行政要求我国的水资源管理向公共服务和监管转变，为公共利益服务，这是现代市场经济条件下对政府的基本要求。根据我国《水法》规定，水资源的所有权由国务院代表国家行使，水资源管理是流域和行政区域相结合的管理体制，要把国家的水配置到用水户，因此，需要建立水权制度，它是水利行业行政管理服务于公共利益的具体措施。通过全面推进水权制度建设，水行政主管部门可以从大量具体繁琐的事务性工作中解脱出来，精兵简政，强化政府宏观调控与监督管理职能，提高政府工作效率，强化政府的服务功能。
3.全面建设节水型社会需要健全的水权制度作保障
在2004年3月1日的中央人口资源环境工作座谈会上，胡锦涛总书记指出，“坚持用科学发展观指导人口资源环境工作，要牢固树立以人为本、节约资源、保护环境、人与自然相和谐的观念；积极建设节水型社会，健全水权转让的政策法规，促进水资源的高效利用和优化配置”。温家宝总理多次强调，“水利工作要全面推进节水型社会建设，大力提高水资源利用效率”；“加强水资源管理，提高水的利用效率，建设节水社会，应该作为水利部门的一项基本任务”。与传统的主要依靠行政措施推动节水的做法不同，节水型社会的本质特征是建立以水权、水市场理论为基础的水资源管理体制。因此，节水型社会的建设需要健全的水权制度作保障。
在节水型社会建设中，需要建立两套指标

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