当下特色小镇很火，想象中的这块蛋糕很大很大，不仅三部委提出到2020年要建培育1000个左右特色小镇，而且地方政府随之响应，纷纷提出各自的宏伟目标，如：到2020年，四川省和云南省提出各自要建设200个小镇，而广州、江苏、河南、贵州、河北等提出要建设100个特色小镇。根据前瞻产业研究院的统计，到2020年或3-5年内，全国各省规划目标总数2468个，按照每个小镇平均投资50-60亿元的额度，总体规划目标的投资规模将达到12万亿-15万亿元[1]，，不可谓目标规模不宏大。面对如此巨大的蛋糕，一时间，地产商、投资商、金融机构、建筑商、咨询机构，趋之若鹜，各显其能，各种讲座、论坛、研讨会此起披伏，微信、博客、论著文章铺天盖地，各地特色小镇申报及建设也是紧锣密鼓，土地和财税等扶持政策竞相出台。
真是“小镇”战鼓动地来，全国上下一片忙。特色小镇如此火爆，但各方不会为热闹而热闹，大家其实皆为利而来，正所谓“天下熙熙皆为利来，天下往往皆为利往”。上至国家和当地政府，无非是希望通过特色小镇建设浪潮，带动城镇化建设转型，促进产业升级和经济发展。而社会资本方、承包商、咨询机构等参与方，也无非是希望从这场饕餮盛宴中攫取一杯羹。
然而，只有上合国家政策和经济发展趋势，下应相关方利益诉求，
把握特色小镇基本要素及项目构成，找到社会资本方的运营模式，测算分析其投入产出是否合理，资金筹集、使用与回收的链条是否衔接，政府方是否物有所值，财政承受能力是否恰当，PPP模式特色小镇项目才能有效推进，“产业特色”这个特色小镇的灵魂才有安身立命之所。
一、特色小镇的基本要素
对PPP模式特色小镇项目进行财务观察测评，首先需要知道特色小镇的涵义是什么，其基本要素有哪些，以免财务测评 “拜错庙门上错香”，白做无用功。根据国家特色小镇政策以及热火朝天的讨论，毋庸置疑，特色小镇应由几个基本要素构成：一是要有特色产业，二是适宜居住，三是面积不大，三五平方公里，四是距离城市不远，一般三五十公里，五是未必一定是建制镇。
这几个基本要素共同构成了特色小镇的内涵，从而有别于将特色小镇地产化和园区化，也避免了将特色小镇建成产业新城或城市综合体。
也有一些讨论文章将旅游、生态环境同时并为特色小镇的特征。笔者认为，旅游可以单独作为特色小镇的特色产业，也可以与另一特色产业并存与特色小镇，但未必是特色小镇的必备条件，如美国格林威治基金小镇，只是以基金这个金融特色标签闻名于世，而不是旅游小镇[2]。
而生态环境也可以并入宜居这个基本要素之中，宜居不仅是指有适宜居住的住宅、基础设施等，也包括良好的空气、水土和自然景观等等。
二、PPP模式特色小镇项目与一般PPP项目的主要区别
主要体现在两点：一是需要进行产业特色定位，二是特色小镇项目是由多个子项目构成的“集成项目”。
（1）产业特色定位
特色小镇项目，因为要有产业特色的构成要素，所以必须要设计定位产业特色，而一般的PPP项目因为本身只是一个具体的项目，无需进行产业设计，如公路、港口、管廊、污水处理等项目。
产业特色定位，是一项既简单又艰难的事情。简单的是，产业特色可能就是脑瓜中的灵光乍现，弄一个概念即可。艰难的是，如何将概念变成现实，则不容易。就基金小镇而言，一时间国内克隆美国格林尼治对冲基金小镇的概念，基金小镇数量已经达到18个之多[3]，但是，能否建成可以媲美格林尼治对冲基金小镇的，完全或主要依靠基金这个产业支撑小镇发展，还有待时间检验。
而像茅台镇、乌镇和北京古北水镇等一些本来就是历史文化名镇，具有深厚的历史文化底蕴和名气，只是需要在此基础上通过“历史文化名街”再利用、再提炼、再提升，而并非完全是新建和原创，相对于要从无到有完全新建成一个特色小镇，尤其是在产业特色和品牌塑造方面来说，相对要容易一些。即便如此，茅台镇也是从2009年开始，贵州省提出把茅台镇打造成“中国国酒之心”，2012年，再次提出把茅台镇建设成为“贵州第一、全国一流、世界知名”的文化旅游名镇，历经数年建设、品牌宣传和时光打磨，才建成宜居、宜业、宜游的一座精、特、美的国内国际享誉盛名的特色小城镇[4]。
乌镇则是由国内著名大型景区建设管理的实践专家陈向宏先生从1999年开始打造，历经观光旅游、到度假旅游再到文化创意等发展阶段，才将乌镇从观光型古镇打造成了国际性的著名的休闲旅游目的地小镇。
因此，克隆复制概念容易，真正将其转化为现实，并非易事，这需要需要综合考虑国际国内经济社会发展趋势、地域经济发展情况、行业特点等众多因素，具有超强的设计规划与判断能力，并具有很强的投资实力和围绕产业特色的招商能力。
（2）项目集成
特色小镇项目是个“集成”项目，由水、电、路、学校、医院、公园、产业服务等集成设施和公共服务项目众多子项目构成。而一般PPP项目通常也都是一个单一项目（除产业新城、城市综合体和园区项目），如公路项目、管廊项目、体育馆项目等。
三、多劳多得与项目回报机制
1、多劳多得
特色小镇创建，无论是在历史文化名镇等现有小镇基础上进行提炼加工创建，或者完全从无到有新建一个小镇，在产业特色定位、选址、发展规划、招商引资、基础设施建设、厂房建设与出租出售、住宅开发、物业服务等具体开发内容上，各方根据参与项目和投资多少获得相应回报，“多劳多得”。比如，产业特色定位和发展规划，需要极高智商、经验和创造力，如果工作和成本由社会资本方承担，则应该获得相应回报，如果由政府方承担，则社会资本方就不能获得相应的回报，政府只能以纯粹公益性投入获得社会效益回报了。
2、项目构成及其回报机制
根据国家发展改革委和国家开发银行《关于开发性金融支持特色小(城)镇建设促进脱贫攻坚的意见》（发改规划[2017]102号），特色小(城)镇要补齐发展短板。一是支持基础设施、公共服务设施和生态环境建设，包括但不限于土地及房屋的征收、拆迁和补偿；安置房建设或货币化安置；水网、电网、路网、信息网、供气、供热、地下综合管廊等公共基础设施建设;污水处理、垃圾处理、园林绿化、水体生态系统与水环境治理等环境设施建设以及生态修复工程。
科技馆、学校、文化馆、医院、体育馆等科教文卫设施建设；小型集贸市场、农产品交易市场、生活超市等便民商业设施建设；其他基础设施、公共服务设施以及环境设施建设。二是支持各类产业发展的配套设施建设，包括但不限于标准厂房、孵化园、众创空间等生产平台;旅游休闲、商贸物流、人才公寓等服务平台建设;其他促进特色产业发展的配套基础设施建设。
可见，特色小镇项目由一个个具体的子项目构成，对应的回报机制也有所不同。纯粹公益性基础性项目，因为没有直接使用者付费，所以只能由政府买单，经营性项目如旅游业的酒店、景区和厂房出租、住宅出售等项目，则为使用者付费机制。
注：企业服务是指为入住小镇的企业提供资金贷款中介、工商注册、法律、财务、人事代理等服务。
四、交易结构设计和财务测评
特色小镇包括众多子项目，且不同的子项目因为收入来源和回报机制不同，因此，交易结构设计和财务测评比一般单一项目相对复杂。如果众多子项目分别由不同的社会资本方参与投资运营，则需要按照不同的社会资本方各自参与项目的多少进行交易结构设计和财务测评，且还需考虑不同子项目之间是否可以盈亏互补，如以经营性项目收益来弥补滋养公路、水网等纯粹公益性基础设施项目，从而降低政府付费，甚至无需政府投入或补贴，加快政府对项目落地审批的决心和速度。
特色小镇项目的测评，在社会资本方负责设计小镇产业特色定位、编制发展规划和招商引资的情况下，还需要对招商引资的带来的入住企业数量、投资额和增加的税收等指标进行测算评价，这也是不同于一般PPP项目（产业园区、产业新城除外）的地方。
五、资金支持和财税优惠政策对项目收益率的影响
1、专门用于特色小镇的可用政策
目前国家和有关地方政府专门针对特色小镇项目的资金支持和财税优惠政策主要有：农发行和国开行的政策性金融支持、土地配套奖励、奖补资金以及财政返还。
国家有关部委和部分省市特色小镇支持政策表[5]
2、对项目收益率及项目落地的影响
如果地方性政府将政策性金融支持带来的资金成本降低，土地配套奖励、奖补资金以及财政返还带来的利润和现金流入，作为项目内部收益率限定水平的组成部分，则这些政策支持，实际上并没有真正给社会资本方带来好处，而是在金融机构、地方政府和中央政府之间的利益转移。比如：在没有上述政策支持的情况下，假设项目收益率合理水平被政府限定在8%，根据此收益率测算政府补贴数额（在完全政府付费或可行性缺口补贴的情况下，且政府只负担补贴数额，最终项目公司和社会资本方成本费用超支，由其自负，否则变成了政府承诺的固定性收益），在政府付费额度一定的情况下，所谓的政策性金融支持带来的资金成本降低、土地配套奖励、奖补资金以及财政返还，应该是在8%内部收益率水平之外的一种额外收益与奖励，政府不能以此认为项目公司或社会资本方内部收益率超8%为不合理水平，而强行将超出部分拿走，否则，政策支持对社会资本没有实质性意义，好处全部被政府拿走了，从而也不利于增强社会资本参与特色小镇建设的吸引力，不利于项目尽快落地实施。
当然，如果政府支持政策最终带来的社会资本方收益率水平过高，则对此也要做出限制，比如，在获得政府有关支持政策后，PPP模式特色小镇项目内部收益率不能超过10%，如超过，则政府和社会资本方可就超过部分进行分配约定，从而避免PPP模式特色小镇项目的暴利，使其收益率基本按照PPP模式保持在一个合理水平。
因此，社会资本和政府方在招投标和项目合同签订时，需要就此予以明确政策奖励等与合理的内部收益率水平的关系，设定一个最高上限，超出上限部分进行分配。
六、特色小镇项目财务测评存在的问题及建议
笔者接触到的特色小镇项目，存在没有测算使用者付费收入、增值税进销税额没有计算、所得税在项目全投资收益率和资本金收益率测算中的处理错误、运营成本缺少数据、明股实债的筹资方式、建设期资金使用计划缺失，运营期资金还款计划与项目公司资金收支关联度不够等。这些情况对项目现金流、政府付费、财务内部收益率和税负等指标的产生较大失真和错误，不利于项目谈判、合作与推进。
不论这种测算工作是由政府方主导还是有社会资本方操刀，双方应本着真诚合作互惠互利的精神，客观合理的测算反映相关指标，以便在此基数上，尽快达成共识，推进项目落地实施。
来源：PPP知乎
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