PPP模式基于“公私合营、合作”的理念,能够充分调动政府和社会资本的优越性去共同承担完成大型公共服务项目的提供,但目前实际中存在一些政策、法律障碍,如何推动城市综合开发与PPP模式的适用和兼容仍值得我们深入思考。
现有争论:城市综合开发项目业务特性与PPP模式难兼容,PPP模式是否适用有待商榷
城市综合开发项目复杂性强,价格调整机制不灵活、市场化程度不太高、需求长期稳定性差等特点,从其业务特性来说,一般与PPP模式难兼容。主要体现在以下两方面:
(1)城市综合开发难逃“土地捆绑”,在我国,土地作为一种不完全开放的市场产品是特殊的公共产品且兼具公益性和盈利性,土地的规划、收储、出让等都属于政府行政职能范围,通常具有垄断性,在现行条件下,市场与行政职能多存在交叉、边界模糊等情形,使得其业务操作往往难以完全市场化和规范化。
(2)城市综合开发项目比其他单一的PPP项目内容更为复杂,则需要投入巨大的资金、资源,且必须有非常强的运作能力,比如,一个型新城开发项目往往需要10年、甚至20年,需要企业在市场定位、产业设计和导入、公关宣传、项目管理等方面具备非常强的优势。即此种情形下,土地是区域开发的载体,区域开发或新城开发具备居住、生活、就业、休闲、娱乐等复合型内容。它将不同于一般的一级土地开发,也不同于二级房地产开发,而是成为“承政府之上、启市场之下”的“一级半”城市运营,但当前我国PPP模式运行的实践积累和政商环境都无法与其兼容。
城市综合开发领域PPP模式适用的关键
事实上,城镇综合开发领域可以采取PPP模式,但是,适用性的关键是PPP模式设计的合规性、合理性与效率性。
基于PPP模式特性,可以得出并不是所有的基础设施和公用事业项目都适用PPP模式,国际上更多的国家和地区并未明确限定PPP的具体适用范围。国际上对PPP适用范围的相关规定,不尽相同。是否采用PPP,很大程度上取决于项目本身的性质,以及应用PPP能否提高项目的建设和运营效率(实现物有所值)。项目本身包括技术复杂性、收费的难易程度、生产或消费的规模、设施规模等。对于政府而言,最应关注应用PPP能否提高项目的建设和运营效率。从项目特点入手,而不是从行业入手,重点判断项目的指标(如经济指标和非经济指标),将物有所值作为一种评估方式,通过判断相比于传统采购方式,PPP是否具有优势。
具体到城市综合开发业务而言,则更多关注的是模式的合法合规性及合理性、政府性债务、物有所值(提升建设、运营效率)。因此,必须注意以下4个问题:
(1)PPP项目主体或其他社会资本,除通过规范的土地市场取得合法土地权益外,不得违规取得未供应的土地使用权或变相取得土地收益,不得作为项目主体参与土地收储等工作,不得借未供应的土地进行融资;
(2)PPP项目的资金来源与未来收益及清偿责任,不得与土地出让收入直接挂钩。
(3)项目采用PPP模式与传统政府投资模式相比是否能够提高公共服务供给数量和效率,降低项目全生命周期成本。
(4)项目建设、运营维护和移交等全生命周期的绩效指标是否明确,绩效监控和考核机制是否健全,能否实现有效激励和约束,提升公共服务质量。
因此,城市综合开发领域的PPP模式,必须遵循以下5大原则:
(1)以长期性政府购买服务为主,兼顾授予特许经营权或股权合作为基础。
(2)合作内容侧重于基础设施、公共服务/公益性事业的长期合作,不宜过多涉及商住用地等商业开发内容,但可以有优先权。
(3)模式设计符合土地、财政、招投标等法规,在行政职能、经济职能上进行相对清晰的界定、紧密的衔接和合作。
(4)尤其是不得连片取得土地,需要以招标拍卖挂牌方式供应土地使用权的宗地或地块,可将通过竞争方式确定项目投资方和用地者的环节合并实施,不可直接授予、采取抵顶支付等方式,不得与土地出让收入直接挂钩。
(5)以利益共享和风险分担为特征,社会资本通过“政府付费”、必要的“使用者付费”获得合理投资回报;分工一般是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作,政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管,社会资本或项目公司可以通过贷款、企业债等市场化方式举借债务,政府不承担偿债责任。
来源:建筑经济与管理
精品课程推荐:
升级VIP
100万套精品资料随意挑选
千元课程随便看