当前土地开发整理项目预算编制中有关问题的探讨 (国地土地整理规划设计研究院,北京,100044) 摘要:本文分析了土地开发整理项目预算编制中存在的问题、产生的原 因并提出了相应的建议。 关键词:土地整理 预算编制 1 引言 土地整理作为促进土地合理利用、调整土地利用结构和土地关系的重 要手段,在实现土地资源的合理配置、提高土地利用率和改善生态环境方面 起到了重要的作用。新《土地管理法》第四十一条明确提出“国家鼓励土地 整理”以及国家政协副主席李贵鲜在湖南考察时指出“土地整理利国利民” 以来,土地整理工作日益受到全社会的关注。预计国家在较长的时间内每年 将投资近 20 亿元资金用于土地整理项目,土地整理的实践工作正在全国普 遍展开。与之相关的理论研究也相继开展起来,一些专家学者从土地整理的 概念内涵(姜爱林和姜志德,1998)、规划设计、工程技术(毛泓和王秀兰, 2000)、运行模式(叶艳妹和吴次芳,2000)、土地整理生态评价(王军和罗 明,2001)、(和土地整理标准(国土资源部,2000)以及土地整理的区域差 异和对策(罗明和王军,2001)等方面进行了有益的探索,然而,对于土地 整理项目预算编制相关问题的研究并不多见。国家于 2000 年启动第一批国 家投资土地整理项目,如何使这笔专项资金合理分配到每一个项目,提交高 质量的项目预算书是基础。本文通过对三批近 200 个中央承担土地整理项目 在预算编制中存在的问题深入分析与总结,并提出改善措施,以期对今后土 地整理项目预算编制的规范化和科学化有所帮助。 2 主要问题分析 2.1 投资范围界定不清 326 根据《土地整理项目规划设计规范 TD/T1012-2000》,结合《土地开发 整理项目预算编制暂行办法》(以下简称《办法》),国家投资土地整理项目 的工程内容主要是土地平整、农田水利、田间道路和其它工程;投资范围主 要针对项目区内的工程。但从规划设计的完整性来说,项目区内工程措施如: 田间道路、沟渠、排水承泄区的规划等都需要与区外相应工程(道路、渠系 和排水沟)相连接,这就会涉及到项目区外工程的投资问题,如果投资范围 严格界定在项目区内部,那么可能会因为项目区外工程的资金配套或权属等 问题产生纠纷,而成为项目实施的“瓶颈障碍”。存在超投资范围工程一方 面是由于《土地整理项目规划设计规范 TD/T1012-2000》和《办法》对投资 范围的界定不够明确,使得预算编制人员在实际操作过程中不易掌握;另一 方面由于编制人员对《国家投资土地开发整理项目管理暂行办法》的学习不 够。《国家投资土地开发整理项目管理暂行办法》中关于项目申报条件中规 定:“项目所在区位具有土地开发整理复垦所必需的路、水、电等配套基础 设施;或已拟定相关的道路、水利、电力工程、村庄改造等方案,有关措施 与资金已经落实,拟同步规划、同步实施;或上述几项建设正在实施”。许 多项目把防洪堤坝、水库等工程纳入国家预算,显然是对“基础设施”的理 解有误。 2.2 追求投资高标准 对于土地整理项目的投资标准,以《土地整理项目规划设计规范 TD/T1012-2000》为主要依据,同时要满足项目区的生产要求。工程的设计 标准受当地社会经济发展水平、投资规模、地形条件等因素制约,不应片面 追求高标准。但某些土地整理项目的规划设计,为了能向国家申请到较多的 资金,在工程设计时往往盲目追求高标准。以道路设计为例,田间道主要为 货物运输、作业机械向田间转移及为机器加油、加水、加种等生产操作过程 服务;生产路为人工田间作业和收获农产品服务。在一些经济发展水平相对 落后的山区,农业生产机械化程度低,田间道路的设计标准应根据实际情况 可以低于经济发达的平原地区。若一律设计为 4 米宽田间路,虽然设计符合 《土地整理项目规划设计规范 TD/T1012-2000》,但实际可能不需要这么宽 的道路,不仅占地多,造成土地资源的浪费,也浪费了国家资金,因此设计 标准应注重和当地实际相衔接。 327 2.3 费用构成不够准确 由于尚未建立本行业的预算定额,目前土地整理项目预算编制多是参照地方 定额标准,由于土地整理工程和水利等工程在费用构成和费率计取方面有所不 同,以“其他直接费”为例:在目前采用的水利水电定额中,其他直接费不仅包 括冬雨季施工增加费和施工辅助费两项内容,还包括夜间施工增加费、小型临时 设施摊销费等。而土地整理工程其他直接只取冬雨季施工增加费和施工辅助费两 项费用,所以在计取费率时并不能完全照搬下来。不仅如此,每一个费用子项内 容也不尽相同。以“其他直接费”中的“施工辅助费”为例:水利水电工程内容 包括检验试验费,而在土地整理工程中通常是没有的,故我们在选取时可以根据 实际发生的费用内容合理选取。在预算编制时,若不加分析直接套用,常导致费 率偏高。 2.4 前期工作费计取不合理 国土资发[2000]282 号文件中规定,前期工作费按不超过工程施工费预算 7% 的比例核定;而国土资源部财[2001]41 号文件中规定,前期工作费按不超过工 程 |
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