[分享]轨道交通PPP融资的顶层设计,再不知道就晚了!

发表于2017-09-29    580人浏览    1人跟帖    总热度:642  

一、我国城市轨道交通建设概况
截止到2014年底,我国内地已有北京、上海、广州、天津、重庆、南京、武汉、长春、深圳、大连等22个城市先后建成并开通运营城轨交通线路,总里程达3137公里。
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目前,我国城市轨道交通2015年计划投资将达3000亿元,在建总里程超过4000公里。据统计,2015年底轨道交通运营里程将达3600公里,预计到2020年,全国拥有轨道交通的城市将达到50个,总里程达到近6000公里的规模,投资也将达4万亿元。
二、PPP融资模式优势分析
我们认为,经济新常态下,由于PPP模式强调社会资本的深度参与,推广这一模式,优势明显:
1、宏观层面
推广运用PPP融资模式,有利于转换政府职能,减轻政府财政负担,提升国家治理能力;推广运用PPP融资模式,有利于促进经济转型升级;推广运用PPP融资模式,有利于深化财税体制改革、构建现代财政制度。
2、微观层面
对民营企业而言,PPP融资模式提供了获得稳定回报的投资机会。采取PPP融资模式,政府可以给予民营企业相应的政策支持作为补偿,进一步激发民间资本的内在潜力,在经济新常态下,扩大民间资本的投资领域也是“稳增长”和“调结构”两者的重要结合点。
对社会民众而言,PPP融资模式有利于提高城市轨道交通的服务质量。民营企业是以实现盈利为目的的,只有提供优质的服务才能赢得顾客。因此,民营企业必然会将其丰富的管理经验和服务意识体现项目运营过程中,从而能够确保社会公众获得优质的服务,这正是传统政府投资运营项日的欠缺所在。
三、新常态下城市轨道交通PPP融资的顶层设计

中国在运用PPP方面虽进行了一些探索,但缺乏经验总结和顶层设计不足。运用PPP方面的关键是政府,如立法顶层设计,管理理念和能力有待提高,缺乏专门的协调管理机构,收费定价机制不透明,市场培育有待深化。
我们认为中央部委与地方政府应该以公共利益为根本出发点,消除分歧,上下携手,形成合力,主要从以下四个层面进行系统性的顶层设计解决PPP的规则与监管问题:
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图1 PPP融资的规则和监管问题
1、国家立法与监管层面
(1)解决立法冲突问题
目前的相关法律制度虽然能够为PPP项目提供基本的法律框架,但是在一些重要的法律问题上,仍然存在着巨大的冲突,影响PPP协议的设计与执行。
(2)解决立法模糊问题
在PPP项目实施过程中的提前收回问题上,国家立法层面应该明确项目因公共利益收回应具备的构成要件,原则上应该对于收回的PPP项目进行全额补偿,即便最终采用合理补偿标准,也要采用客观的市场化标准,维护社会资本投资者的正当权益。
(3)解决监管匮乏问题
中央政府应在简政放权的大背景下,将PPP领域的审批和监管权限切实下放到与项目有切身利益的地方政府手中,则可以在解决立法障碍的同时,做到谁审批谁监管,明确主体责任,解决监管匮乏问题。
2、地方立法与监管层面
(1)全面衔接上位法
随着国家层面PPP立法的逐步开展,既有的上位法体系将发生根本性的变化,为此,在相当长的一段时期内,地方政府将面临根据上位法的变化,适时修改地方立法的课题,完成与上位法的重新对接。
(2)尽快落实地方监管机制
地方政府应该在现有监管机制的基础上,完善跨部门的委员会制度,明确各自权限,形成监管协作的新格局。
(3)有针对性地制定规则
地方政府应该更多地着眼本地情况,制定有针对性的规则,发挥软环境优势,解决PPP项目的实际问题,提供长期稳定的制度保障。
3、操作手册与最佳经验层面
一是国家层面的操作手册应增强程序性内容。国家层面操作手册的重点放在程序方面,从项目的提议、论证、决策,到招标、投标、签约、实施、收回等环节,制定全面的规则与标准体系,防范寻租行为和非理性立项问题的发生。PPP项目必须进行公开招投标,杜绝利益输送。通过市场化的运作,在降低项目成本的同时确保项目质量。各方都要尊重契约精神,尤其是企业要尊重约束性条款,树立追求利益合理化而非最大化的理念。
二是地方层面的操作手册应注重契约精神。地方层面的操作手册应该将重点方面明确双方权利义务并保证合同的履行方面。
4、合同执行与纠纷解决层面
一是完善更新协议的各类范本。目前的协议范本主要由建设部等国家部委,以及地方人民政府自行制定,这些协议范本存在着落后于实践操作的问题,但同时,这些范本对于各级政府又具有软性的约束力,如果不及时更新,将影响协议各方权利义务的安排,造成不必要的法律争议。
二是倡导多元化纠纷解决机制。在当前的法治环境下,为了保证纠纷解决的公平性,社会资本倾向于更多地采用调解、仲裁等手段解决纠纷,尽量避免采用诉讼途径,因为在诉讼过程中法官可能受到外部因素干扰,出现影响判决结果的情况。地方政府不妨为了表现诚意,消除社会资本的顾虑,同意采用非诉讼途径解决纠纷。
四、适合国内城市轨道交通建设项目的PPP模式
1、PPP的典型操作模式
PPP 模式没有固定的投资模式,根据每个项目的特点所在地的投资环境,各参与主体的具体情况,形成每个项目自身的投资模式。结合我国轨道交通行业的实际特点以及PPP模式在国内的应用现状,我们可以将PPP模式作如下三级结构分类:外包、特许经营和私有化三大类。在我国目前的发展阶段,结合我国的国情,我们普遍采用的是特许经营类PPP操作模式。
2、PPP模式在轨道交通中应用的分析-公共部门的目标分析
政府需要做份充足的可行性分析报告,给潜在的私人投资者们许以高收入的回报,这样才能吸引以财富最大化为目标的私人投资者们,这是一个双向选择的过程,私人投资者们选择政府项目的同时,被选中的私人部门也需要拥有足够优秀的资金实力、管理能力、公关能力和技术能力。
由于在PPP模式下的建设阶段和运营阶段中,掌握特许经营权的是PPP项目公司,因此政府并不负责建设和日常的运营,但地铁是影响人民生活方式的重要公共基础设施,对城市的发展起到很大的作用,所以政府必须保证地铁运作给人民带来的效益,这就要求政府部门对于地铁项目实施有效的监管,以确保地铁运营的高效、安全、优质服务等。
3、轨道交通PPP融资-轨道交通产业基金
在我国当前的投资环境以及经济新常态下,以政府为主导的基础设置的融资模式短期内仍难以改变,政府投资与社会资本7比3的大致比例保持不变。但在如何引入社会资本方面,我们可以采取多种模式:项目融资、资产证券化、债务融资、基金融资等模式。鉴于国内融资经验,我们采取设立轨道交通产业基金投资模式。
可以选取城市轨道交通融资经验丰富的政策性及开发性金融机构(如国开行等)为总协调和战略联络方,知名房地产开发商(如万科、广州富力、绿地集团等)、信托公司(如中信信托、平安信托、中融信托等)、建筑公司(上海建工、北京建工、中国建筑工程总公司等)为三方发起人,多家金融机构为战略合作方,合作方可以挑选那些实力雄厚的保险公司和资产管理公司等。
房地产开发公司作为发起人之一,将优先向轨道交通基金推荐符合轨道交通基金投向与偏好的投资项目,同时如轨道交通基金所投的项目涉及周边物业开发,房地产开发公司将享有优先选择权。这样可以保证房地产开发公司的利益,吸引更多有实力公司的加入。同时,房地产开发公司发展地铁产业,既符合各省稳增长促改革调结构的经济发展总体需求,又充分满足各地惠民生等需求,既能得到各地政府部门的忠实,又能在公众心目中树立良好的企业形象。所得到的收益远远大于数字层面的经济利益,这也将极大刺激房地产开发商加入到社会资本的融资中来。
建筑公司将享有施工总承包资格的优先选择权,发挥其专业优势,严控项目施工质量、施工进度以及施工安全。信托将充分发挥其在行业的优势地位和专业领域具备的丰富实际操作经验,实现轨道交通基金更高效地投融资运作。
同时,积极与保险公司等潜在机构投资者接洽,进一步优化基金结构,针对不同投资主体需求,考虑设置优先和劣后模式,满足投资者差异化的需求,增强基金的吸附力;最重要的是进一步落实对基金保底收益的增信措施,提高投资者的信心,创造社会资金募集的有利条件。注重加强基金多元化投资项目的运作,在合法合规的前提下,尽可能提高多元化投资的收益率。
运作模式如如图所示:
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图2 轨道交通产业基金运作模式
4、风险分担机制
在风险的分担方面,应建立公平合理的风险分担机制。对于政治风险、法律变更和配套设施服务方面的风险,政府部门的控制力强于私营部门,应由政府部门承担;融资风险、市场风险等,私营部门更有控制力,而且与其收益相关,应由私营部门承担。不可抗力风险由于各方均没有控制力,所以应由各利益相关方通过设计有关机制(如调价、可变特许期、缓冲基金等)共同承担。
城市轨道交通项目PPP模式中风险由项目各参与方共同分担,理论上说风险应由最适合、最有控制力的一方分担,即项目任一风险完全由对该风险偏好系数最大的项目参与方承担时,项目整体满意度最大;但实际过程中PPP模式风险的分担是一个各方之间动态博弈的过程,最终达到纳什均衡,使得项目各参与方的利益最大化,实现帕累托效应。
对于不同地区、不同时期,城市轨道交通PPP风险纷繁复杂、各不相同,实际操作过程中应针对每一个PPP项目具体识别其存在的风险,然后建立风险分担机制来合理分担风险.相信随着我们对PPP项目研究的不断深入,PPP项目风险的识别、分担机制会越来越规范、合理、深入,PPP融资模式在我国基础设施的建设中也将发挥越来越重要的作用。
5、退出机制
产业基金公司通过发行集合基金计划,通过股权方式参与PPP项目,随后,政府参与方通过股权溢价回购,实现基金资金退出。然而PPP项目前期资金投入量较大,项目前期现金流难以覆盖基金融资资金,而目前基金融资对接的项目往往期限较短,政府难以在项目初期回购上述股权。而对于社会资本参与PPP项目而言,实现产业基金退出尤为关键,关乎风险防控,同时也关系到项目顺利建成并投入使用。针对产业基金退出,可设计由银行理财资金对接单一基金资金投资PPP项目模式,待项目建成后,再由银行向PPP项目公司发放长期固定资产贷款将单一基金资金置换出来,可实现银行对PPP项目的纵深了解,便于银行在固贷授信及贷前审查过程中对项目的风险把控。
五、结语
我们认为,PPP模式是地方政府债务化解、投融资模式升级和平台型国企改革的重要抓手。第一,PPP模式实现了从传统融资平台间接融资到直接融资的一次升级。第二,PPP项目公司实现了传统融资平台到新形式融资平台的升级。与传统的土地或政府隐性担保相比,PPP项目公司凭借企业和项目资质、信用,在资本运营管理、风险管理等方面都更加市场化,降低地方债务系统性风险,同时也可以撬动更多社会资本。在具备自然垄断属性的地方公用事业领域,切实引入社会资本,对于加强竞争、提升公共服务效率也具有积极意义。
PPP模式是重要的投融资体制改革方式,在释放改革红利和稳增长方面扮演重要角色;PPP模式是新一轮财税体制改革的突破口,是多方共赢的制度设计,并为资产证券化提供土壤;PPP模式实现了传统投融资体制的升级,将成为地方政府投融资模式的新常态。
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资料参考:
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 发表于2017-09-29   |  只看该作者      

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