PPP模式作为一种创新的基础设施供给方式，是缓解政府财政压力，破解融资难题，有效改善公共服务的重要渠道。随着国家财税体制改革、预算管理制度改革等各项改革的深入推进，按照国家鼓励推行政府与社会资本合作模式要求，发挥好政府投资引导作用，充分利用社会资本参与交通基础设施建设，PPP模式将逐步成为社会资本参与公路交通基础设施建设、填补政府资金缺口的鼓励发展方向。
PPP模式在公路建设领域已拥有多年应用基础和实践经验。随着公路PPP模式广泛应用，公路PPP项目实施过程中对于如何公平择优选择投资人等需求日益突出，实践中也不乏政府与企业合作失败的教训，由于投资人资金不到位、缺乏经验等问题，导致项目无法按期开工、产生权益纠纷、项目频繁转让等一系列问题。本文从分析当前公路PPP项目的投资人类型、特点入手，进一步就合作机制等内容予以重点分析。
当前，公路PPP项目社会资本投资人主要分两类：一类是国有企业；另一类是民营企业、外资企业等其他社会资本。在我国，国有企业作为独立核算法人，已作为非公部门参与了很多PPP项目。
参与公路PPP项目的国有企业主要是从事交通建设管理的大型央企，以及省市级交通融资平台。
其中，参与公路PPP项目的大型国有企业主要指中交、中铁工、中铁建、中建等专门从事交通建设管理的企业，这些大型国有企业实力强、经验足，且银行资信高，是当前各地推进PPP模式选择社会资本的首选。尽管地方政府倾向于与这类大型国企合作，但也凸显出一些问题：一是范围较窄，参与公路PPP项目的国企主要集中在中交、中铁工、中铁建等少数几家央企，这种局面容易造成部分企业垄断，例如部分国企的投资回报水平预期远高于民企，但鉴于与民企合作的风险较高，地方政府往往还是首选国企，这种局面不利于全行业长远发展；二是社会资本过于集聚在少数几家国企，从企业自身角度来看，占用资金规模过大，有一定金融风险。对PPP项目而言，也存在融资风险。
省市级交通融资平台公司是由省、市级人民政府出资成立，或省、市级政府授权省交通运输厅（市交通运输局）出资设立的国有独资公司（通过财政拨款或注入土地、股权等资产），作为具有投资性质的国有资产投资和经营主体（在管理上，有的隶属于省交通运输厅（市交通运输局），有的隶属于省市国资委）。交通投资公司依法对所授权投资、经营的国有资产行使占有、使用、处置、收益的权力，承担国有资产保值增值责任。在项目运作中，此类平台公司通常代表国有资本通过国有独资、控股、参股等方式，进一步成立合资、合作收费公路项目公司。
省市级交通融资平台公司在管理经验、专业能力等方面独具优势。此类公司特点是具有双重身份，既可以在政府授权下作为本级政府的国有资产投资主体，又可作为社会资本参与非本级政府PPP项目。但是，根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔２０１４〕４３号）文要求，“剥离融资平台公司政府融资功能，融资平台公司不得新增政府债务”。根据国家政策要求，此类省市级交通融资平台公司也亟待通过市场化改革，进一步实现政企分开。
以往公路PPP项目，有不少是与民营企业、外资企业等其他社会资本合作。由于缺乏规范和制度，使当前公路PPP项目无法规避一些不具备足够能力的社会资本进入，导致出现资金链断裂、投资人半途退出、项目无法实施的风险。
目前参与公路PPP项目的民企类型多样，企业的业务范围涉及房地产、物流、国内外贸易、农业生态园林开发、百货、物业管理等等，大多不是专业从事交通建设的企业。这类企业的规模小，经验少，专业能力和融资实力均较为欠缺，导致在公路PPP项目合作中有不少失败的案例。
民营资本参与公路PPP项目失败的主要问题：（１）资金链断裂、投资人中途退出等不确定因素较多，导致项目停滞；（２）一些民营企业投资目的不在于长期经营获取合理回报，而是通过项目特许经营权的权益转让等手段进行短期资本运作，获取相关利益，导致项目不断变更投资主体，阻碍项目顺利推进；（３）企业管理不规范，缺乏专业人才、资金到位率低等因素导致项目进展缓慢。
对于国有企业或民营企业等社会资本投资人，构建规范的投资人准入、退出和补偿机制，是增强投资人信心，降低合作风险，确保PPP模式顺利实施的关键问题之一。
加强资格预审，公平择优选择投资人。通过建立准入机制，确保进入公路建设领域的各类社会资本投资人具备相应的管理经验、专业能力和融资实力。
明确投资人资格审查的阶段和方式。在PPP项目前期研究阶段，例如在实施方案中，通常会对社会投资者应当具备的条件和选择方式提出相关要求，而在项目具体实施过程中则需要同步落实投资人资格审查的相关要求。当前，公路行业尚未明确关于投资人资格审查的具体要求。在交通运输部2015年印发的《收费公路政府和社会资本合作操作指南（试行）》中，收费公路PPP项目根据项目实施方案和项目特点，通过招标、竞争性谈判等竞争性方式择优选择社会资本。
对于公开招标方式，在当前暂无相关法规要求的情况下，可根据《经营性公路建设项目投资人招标投标管理规定》，对经营性公路建设项目投资人招标实行资格审查制度，资格审查方式采取资格预审或资格后审。其中，资格预审是指招标人在投标前对潜在投标人进行资格审查。资格后审，是指招标人在开标后对投标人进行资格审查。
对于邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商等其他竞争性方式，应同步明确对投资人资格审查的相关要求。鉴于采取其他竞争性方式的公路建设项目，往往是情况比较特殊，例如涉及安全、国家秘密等不适宜公开招标的项目，或是项目交易条件不够明确，且无法作为竞争因素予以考虑，此类项目面向的投资人可能范围相对较小，性质较为单一。但是，从规避风险的角度，仍应参照公开招标的资格审查制度，对社会资本投资人严格把关，确保进入公路PPP领域的投资人具有相应的实力。
明确投资人资格审查的基本内容。投资人资格审查的内容应包括投资人的财务状况、注册资本、净资产、投融资能力、初步融资方案、从业经验和商业信誉等。其中，财务状况、注册资本和净资产等内容重在体现社会资本投资人的基本情况；从业经验和商业信誉重在体现考量投资人的管理经验和专业能力；投融资能力和初步融资方案则重在评价投资人的融资实力。其中，从业经验和商业信誉往往是当前公路PPP项目投资人资格审查阶段比较忽视的内容。
以往公路PPP项目实践中，PPP项目合作的长期性与社会资本短期逐利需求的矛盾一直存在，实际运作中不乏一些规模小、实力弱，且缺乏专业能力的企业通过短期资本运作的方式增强企业资信，以此进入公路PPP领域。从实践经验来看，此类企业大多通过后期转让股权、收费经营权等方式获取短期利润，并非通过长期的项目运营管理获取正常利润，有不少失败的案例。因此，即便是在当前公路项目投资吸引力减弱、投资人招标较为困难的情况下，研究认为投资人资格审查的内容应尽可能全面，而不应为了尽快推进项目建设而忽视对投资人的资格审查。
在政府与社会资本合作过程中，探索建立规范的退出机制，有助于增强政府方对公共产品和服务质量保障的关注，切实保障项目设施持续运行，规避后续因投资人不规范的行为或违约而导致项目停滞、国有资产流失等风险。同时，对于社会资本投资人而言，建立畅通而及时的退出机制，也有利于增加社会资本方的资本灵活性和融资吸引力，进一步增强投资人进入公路领域的信心。
（１）关于退出机制的政策框架。
《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔２０１４〕６０号）文中，对“建立健全政府和社会资本合作（PPP）机制”从４个方面进行了规范，其中“健全退出机制”是重要的组成部分，明确要求：“政府要与投资者明确PPP项目的退出路径，保障项目持续稳定运行。”国家发展改革委、财政部在陆续出台政策文件中对社会资本退出机制、退出安排等内容提出了框架性要求。总体而言，社会资本方的退出机制安排已纳入国家和各部委关于PPP机制的主体内容，列入PPP合同管理和文本的重要组成部分，成为PPP合同的关键环节之一。但上述相关政策关注点偏重于非正常情形下的临时接管等，对正常情形下社会资本方的退出，缺乏规范和细化的制度安排。
（２）平衡政府与社会资本的关注点，合理构建退出机制。
对于非正常情形的社会资本退出，主要是在出现不可抗力、违约或项目终止等情形下，政府方临时接管或移交的退出安排。对于此类社会资本退出所涉及的争议纠纷处理方式，有待进一步明确。由于PPP项目兼具民事合同和行政合同的双重特征，而目前各方对政府与社会资本合作的法律关系尚有不同认识，因此对于采取何种解决方式（民事诉讼、行政诉讼和仲裁）也并未明确。
对于正常情形下社会资本退出，主要是社会资本投资人从增强资本灵活性角度，合法合规地退出PPP项目。针对此类社会资本退出，重在创造完善规范的法律环境和合理可行的政策机制。由于政府和社会资本在退出环节的关注点完全不同，从政府角度，关注点在于社会资本的退出是否影响项目按既定的目标实施，以及确保新的投资者具备相应的资格和能力；从社会资本的角度，关注点在于退出渠道的通畅性以及资金价值的最大化。因此，合理地平衡双方的关注点是构建退出机制的关键。
公路PPP项目中社会资本方的退出方式主要有股权变更（股份转让、股权回购）、公司清理等。其中，股权变更具体可体现为政府方对社会资本持有的公司股权回购、社会资本对所持有的公司股权转让等，这是社会资本退出公路PPP项目的主要方式。目前，该环节主要依据的法律为《公司法》；在一些部门规章和指南中也有所涉及，但缺乏全面系统的机制设计。例如，在财政部编制的《PPP项目合同指南（试行）》中，从合同的角度对股权变更的范围和限制做了专门的阐述。但是，对于违约认定、投资人所发生的费用清算等退出相关的系列问题，均存在一定的制度“盲区”。
建立政策补偿与调整机制。伴随行业一些投融资政策的调整，以及相关优惠政策（例如绿色通道政策、重大节假日小汽车通行费减免政策等）的出台，逐步配套制定相应的调节和补偿机制。通过政策的完善，保护投资者权益，增强社会投资人信心。
从行业决策部门角度，在出台相关政策同时，应配套制定相关调整机制，给予项目一定的调整空间。从地方政府角度，作为PPP项目的参与方，在相关协议、合同签订过程中，应针对今后可能发生的政策变化，合理设置一些关于期限变更（展期和提前终止）、内容变更（产出标准调整、价格调整等）、主体变更（合同转让）的灵活调整机制，为未来可能长达20～30年的合同执行期预留调整和变更空间。
依法合规地选择社会资本投资人，构建利益共享、风险共担的合作机制，是确保公路PPP项目顺利实施的重要因素。本文从社会资本投资人选择，及投资人准入、退出和补偿机制等方面，进行了初步的探讨。随着公路PPP项目的深度应用，建议在后续工作中从建立健全法律法规、制定实施细则等方面加强政策与制度研究，进一步提升政府与企业合作能力；同时，也有助于维护投资主体公平、有序竞争，有助于增强投资人的投资信心，加快吸引广大民间资本和社会资金广泛进入公路投资领域，为稳步推进公路交通发展强化资金保障。
微信公众号 沥青路面
发新帖
，选择 
京
广播电视节目制作经营许可证 (京)字第 15220号
可信网站认证
图片列表
图片列表
下载原图
关闭语音
播放语音
暂停播放
自动播放
