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试论业主委员会与物业管理公司的定位

发表于2006-05-14    831人浏览    4人跟帖    复制链接  只看楼主

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冰临城下

如何为业主委员会与物业管理公司定位是多年来长期困绕物业管理行业健康发展的一个悬而未决的重大核心问题,准确科学地为业主委员会与物业管理公司定位,明确业主委员会与物业管理公司各自的法律地位,奠定物业管理立法的基石,是我国建立业主自治自律与物业管理公司专业化管理相结合的物业管理体制必不可少的基础,也是培育和规范物业管理市场的首要前提和必然要求。
  业主委员会与物业管理公司的定位问题早在一九九九年五月的全国物业管理工作深圳会议上,国家建设部宋春华副部长就已经尖锐地提出来,物业管理行业的业内人士为之进行了艰辛困苦的追寻和探索,但至今为止却没有寻求到一个解决业主委员会与物业管理公司定位问题的根本良方。之所以没有找到这个良方的最根本的重要原因在于寻求方法上的偏差。部分人仅仅局限于从自身的物业管理实践经验进行提升和挖掘,还有一部分人也只是从经济管理的理论中探索和推敲;却恰恰忽视了业主委员会与物业管理公司的定位从本质上说是一个法律的范畴,必须依据我国现行的法律,从法律的基本规定以及立法原意中进行追寻和探索。因而造成了物业管理行业的业内人士一头雾水,不知所措,处于一个既感到定位问题很重要,又无可奈何的尴尬局面,找不到一个根本的出路来。本文试图从法律的层面上,从一个全新的视角出发,通过对我国民法中建筑物致害的责任主体的立法原意的剖析,借鉴国外以及我国港澳台地区的成熟经验,运用建筑物区分所有权理论,从而依法准确合理地确立业主委员会作为区分所有建筑物的管理人的法律地位,确立物业管理公司作为区分所有建筑物的管理服务人的法律地位,以彻底解决业主委员会与物业管理公司的定位问题。
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在物业管理活动中业主、业主委员会以及物业管理公司是构成了物业管理法律关系的最主要的民事主体。那么,物业管理的这些民事主体的法律地位究竟为何呢?从全国人大立法机关正在起草和审议的《中华人民共和国物权法(草案)》中所设立的建筑物区分所有权法律制度来看,物业管理的实质就是区分所有建筑物的管理,很明确业主的法律地位就是建筑物区分所有权人。但这个法律制度并没有直接对业主委员会和物业管理公司进行明确的法律定位,而设定了区分所有建筑物管理人和区分所有建筑物管理服务人这两个法律地位。那么,对于业主委员会和物业管理公司究竟谁拥有区分所有建筑物管理人的法律地位?谁又拥有区分所有建筑物管理服务人的法律地位?我们必须对此有一个清楚、准确、合理、科学地定位,因为这直接涉及到物业管理民事主体的权利与义务,关系到物业管理行业的健康发展。为了清楚、准确、合理、科学地给业主委员会和物业管理公司作出法律定位,我们不妨先从我国民法对管理人的立法原意进行如下的探讨和剖析。
  管理人这个词语的法律概念最早是出现在我国民法通则之中的。《中华人民共和国民法通则》第一百二十六条规定:“建筑物或者其他设施以及建筑物上的搁置物、悬挂物发生倒塌、脱落、坠落造成他人损害的,它的所有人或者管理人应当承担民事责任,但能够证明自己没有过错的除外。”这条法律将建筑物致害的责任主体确定为“所有人或者管理人”,对于建筑物所有人的法律地位是比较清晰的,这就是我们常在物业管理活动中被称为业主的建筑物区分所有权人。由于这条法律确立了管理人责任主体的法律地位,因而在《中华人民共和国物权法(草案)》里,管理人就被直接纳入了建筑物区分所有权的法律制度之中。那么,管理人的立法原意究竟是什么?只有明确了我国民法对管理人的立法原意,才能正确确立物业管理活动中业主委员会和物业管理公司的法律地位,才能依法均衡业主、业主委员会以及物业管理公司的权利义务,促进物业管理的健康发展。
  对于这种建筑物致害的责任主体,各国的见解是不同的。大多数大陆法系国家规定,只有建筑物的所有人才能成为建筑物致害的责任主体。例如,《法国民法典》第一千三百八十六条就只规定“建筑物的所有人”对于建筑物的保管或建筑不善的致害承担责任。此外,比利时、墨西哥、秘鲁、阿根廷、智利、巴西等国家均采用此立法例。而且,这些国家在规定所有人对受害人直接承担责任的同时,还赋予所有人对其他对于损害的发生有过错的人的追偿权。这种立法例的根据是,受害人通常无从发现和弄清事实上究竟是谁对于建筑物的失修或建造瑕疵负有过错,因此允许受害人直接对所有人起诉是公平合理的。

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德国、日本、意大利等少数大陆法系国家规定了建筑物致害的多元责任主体。依据《德国民法典》第八百三十六至八百三十八条的规定,建筑物倒塌致害的责任主体有以下四类:1.自主占有人,即作为自己所有而占有物的人;2.前自主占有人,即倒塌或剥落是在土地的前占有人的终止占有的一年内发生者由前占有人负责;3.建筑物占有人,即因行使某项权利而占有他人土地上的建筑物或工作物的占有人,其代替土地占有人负责;4.建筑物保养义务人,即为占有人承担保养建筑物或与土地相联的工作物,或由于自己享有用益权而应保养建筑物或工作物的人,与占有人负相同的责任。依据日本民法第七百一十七条规定,工作物致害的责任主体原则上是占有人,但占有人对于防止损害发生已尽到必要注意时,则例外地由所有人负赔偿责任。不论所有人还是占有人负责,其承担责任后均可对实际引起损害的责任人行使追偿权。依据意大利民法,原则上只有所有人是责任主体,但当倒塌致害发生在用益权人的占有期间时,则由所有人与占有人负连带责任。
  在英美法,建筑物致害责任主体原则上是占有人。根据是占有人直接地控制和监管着建筑物,因此,也有义务承担建筑物致害的责任。美国侵权法在建筑物致害方面的责任主要与财产的占有和控制相联系,而与所有权没有什么关系。也就是说,占有和控制决定责任,谁占有和控制着房屋,谁就有责任将其管好。但也有例外:1.享有终身产权的人(相当于大陆法系上的用益权人)对其享有终身产权的建筑物致害承担责任,因为通常情况下这些建筑物由他占有着;2.出卖人,一般情况下房屋的出卖人在丧失占有后对房屋的倒塌不再负责任,但当其另有约定或出卖人有欺诈行为时则由出卖人负责。
  从各国对建筑物致害责任主体的法律规定,可以明确确定建筑物致害责任主体,应该是:1.建筑物的所有人;2.建筑物的占有人;3. 建筑物保养义务人。
  我国民法在对建筑物致害的责任主体的立法中,借鉴了国外立法的成熟经验,采取了法国式的立法体例,实行了单一制的责任主体制度。在《中华人民共和国民法通则》第一百二十六条中规定,建筑物及其他设施造成损害的责任主体是“所有人或管理人”。尽管我国民法的这条法律规定从字面上看是“所有人或管理人”,但所反映的实质仍然是属于“所有人”的单一制责任主体。
  我国民法规定的所有人指对建筑物或其他设施享有占有、使用、收益和处分权的人。损害发生时不管所有人是否直接现实地占有建筑物或其他设施。也不管其成为所有人的时间长短,均不妨碍由所有人承担责任。即使损害发生于出借、保管、出租、出典等期间,所有人并未实际占有所有物,但仍由所有人承担责任。
  我国民法在建筑物致害责任主体所规定的管理人是指依照法律、法规或行政命令对特定建筑物或其他设施享有固定的带有永久性的经营管理权的人。管理人是依照法律、法规或行政命令直接产生的,不同于当事人以出租、出借、出典等法律行为自愿设定的占有人(如承租人、借用人和典权人)。管理人的存在是我国社会主义国家国有财产所有权与管理权两权分离的结果。我国国有的建筑物或其他设施一般授予国有企业、事业单位或机关团体进行管理,被授权的单位享有占有、使用、收益甚至处分的权利。这种享有管理权的人就是我国民法中的所谓“管理人”。所以,管理人在我国民法立法的原意上应该是指享有占有、使用、收益甚至处分权利的建筑物管理者,是指基于所有人授权或者其他法律事由而对建筑物取得法律上或事实上的占有,以及承担维护保养义务的人。从这个立法原意上显然管理人仍然是等同于具有所有人权能地位的,并且在建筑物保养义务的程度上也相当于占有人的法律地位。

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我国民法在建筑物致害责任主体规定“所有人或管理人”承担建筑物致害责任的立法根据在于,建筑物或其他设施致害的终极原因往往是建造或管理有缺陷。建造和管理往往又是一种复杂的过程。物业管理公司虽然承担有一定的管理服务责任,但这种管理服务责任是通过与业主委员会所签订的物业管理服务合同获得的,并不是天生具有的,而且这种管理责任也是有限度的,是全部管理责任其中的一部分。因为物业管理服务合同不能也不可能将建筑物致害的全部管理责任都囊括在内,例如,建筑物建造缺陷而造成的损害,其责任人可能是建筑物的开发建设单位,也可能是设计者、承建施工者或前所有人,过错情形可能是设计者设计不合乎规范,也可能是承建施工者偷工减料或者马虎草率,也可能是前所有人管理不善的缺陷形成的,甚至可能是占用人野蛮使用形成的,这些因素是根本不可能在物业管理服务合同中约定由物业管理公司来支配控制,除了业主、业主委员会之外往往其他民事主体(如物业管理公司)是不可能左右控制或彻底解除的。何况,当物业管理公司违反物业管理服务合同的约定,没有尽到合同所约定的管理服务责任,就应该以合同违约来承担管理服务责任。但是,业主委员会的管理责任却是天生具有的,物业管理公司的管理服务是由其按合同约定的,而合同没有约定的管理责任显然仍然由业主委员会所保留,业主委员会有保留管理责任的权利,自然就要有承担管理责任的义务,理应成为合法的管理人。根据过错责任原则,谁有过错谁就应该承担责任。既然业主委员会没有将全部管理责任通过物业管理服务合同交给物业管理公司,自然物业管理公司就不可能承担全部管理责任。否则,让物业管理公司作为管理人承担责任,就有悖公平正义的民法基本原则,不符合我国民法对管理人的立法本意。
  由于物业管理公司具有“管理”二字,而物业管理公司又从事的是物业管理活动,因此,通常人们往往都会望文生义地将物业管理公司误解为建筑物的管理人。其实这是“管理”二字给人们造成的一种错觉。从管理人的法律概念来看,物业管理公司首先不享有对建筑物的占有、使用、收益甚至处分的权利;其次,没有享有对特定建筑物的“固定的”“带有永久性”的经营管理权。相对比较之下,业主委员会则具有固定的带有永久性管理权的性质,因为建筑物存在,就必须对区分所有建筑物行使管理权,虽然业主委员会要经过换届选举,但“铁打的营盘,流水的兵”,业主委员会委员的人选更迭并不会影响业主委员会的存在,业主委员会作为管理团体是永久性伴随着区分所有建筑物而存在的。业主委员会是由全体业主选举产生的,代表全体业主合法权益的群众性自治自律组织,其民事责任由全体业主承担。而全体业主拥有对建筑物的占有、使用、收益甚至处分的权利,自然从责任与权利的主体都是一致。如果使管理人的地位空置,就会在司法实践中因管理人的真空,而错误地将物业管理公司作为管理人,使物业管理公司代人受过。显然这样就将物业管理公司放在了一个权利与义务不均衡的地位上,势必不利于物业管理行业的健康发展。相反将业主委员会放在管理人的地位上,由全体业主承担区分所有建筑物管理的整体责任,不仅直接体现了业主自治管理的权利,而且也平衡了业主自律的义务责任。
  鉴于我国物权法仍然在起草和审议阶段,而且物权法所设定的建筑物区分所有权法律制度并不完善,因此,我们在此有必要对各国以及我国港澳台地区的有关建筑物区分所有权所涉及到的管理人以及管理服务人的法律条款进行借鉴和探讨。

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各国以及我国港澳台地区的有关建筑物区分所有权的法律条款通常都将管理人作为区分所有权人大会(即物业管理活动中的业主大会)的召集人。如《德国住宅所有权法》第二十四条规定:“住宅所有权人会议,每年至少由管理人召集一次。”《瑞士民法典》第七百一十二条中规定:“除另有约定外,楼层所有人大会由管理人召集并主持;”《日本建筑物区分所有权法》第三十四条中规定:“集会由管理人召集;”“管理人至少每年应召集一次集会”。实际上在物业管理活动中,区分所有权人会议、集会或业主大会都应该是由业主委员会负责召集的。因此,从管理人召集业主大会的职责来看,是等同于业主委员会的。除此以外,管理人的权利义务也等同于业主委员会。如《德国住宅所有权法》第二十七条中规定:“管理人的权利义务如下:(1)执行住宅所有权人会议的决议并监督住宅规则的执行;(2)采取必要措施保存及修缮共有物;(3)在紧急情况下,采取其他保存共有物的措施;(4)管理共有基金。”《意大利民法典》第一千一百三十条规定:“管理人应当:(1)执行共有人大会通过的决议;(2)制定共有财产的使用规则,为公共利益提供服务从而使共有人能够更好地享有共有财产;(3)征收各种费用,分摊为建筑物共有部分的正常维修和公共服务支出的必要费用;(4)完成保全建筑物共有部分固有权利的行为。最后,年终时,管理人应当报告管理帐目。”
  我国香港地区的《多层大厦(业主立案法团)条例》规定,依法成立了业主立案法团,大厦各分层业主在该大厦所享有的权利、权力、利益和所负的责任,便都交给业主立案法团去运用和执行。因此,当大厦周围出现山体滑坡,业主立案法团就应该承当维修和赔偿的责任。这实质上就是由业主立案法团担当着区分所有建筑物管理人的角色。而这个业主立案法团就相当于我们物业管理活动中的业主委员会。在我国澳门地区,针对由楼宇或其他工作物造成之损害,《澳门民法典》第四百八十五条明确规定:“一、楼宇或其他工作物因建造上之瑕疵、保存上出现缺陷而全部或部分倒塌者,该楼宇或工作物之所有人或占有人须对由此而造成之损害负责;但证明其本身无过错,又或证明即使已尽应有之注意义务亦不能避免该等损害者除外。二、基于法律或法律行为而对楼宇或工作物负有保存义务之人,须代该楼宇或工作物之所有人或占有人对完全因保存上出现缺陷而造成之损害负责。”《澳门民法典》的这条法律规定实际上明确了建筑物致害的责任主体是建筑物的所有人、占有人、以及负有保存建筑物存在义务之人。其中负有保存建筑物存在义务之人就是《澳门民法典》第三卷物权的第五章分层所有权中法律所规定的,由分层建筑物所有人大会所选举出的管理机关。根据《澳门民法典》第一千三百五十四条规定:“管理机关系由一名或多名管理人组成。”第一千三百五十五条规定:“管理机关系由分层建筑物之所有人大会选出及免职”。显然分层建筑物所有人大会所选举出的管理机关实际上就是我们在物业管理活动中业主大会所选举出的业主委员会。
  在全国人大立法机关起草审议的《中华人民共和国物权法(草案)》也是按照各国及我国港澳台地区的上述法律条款的立法精神来设定建筑物区分所有权法律制度的。如在《中华人民共和国物权法(草案)》第一百零七条规定:“区分所有权人会议由管理人召集。”第一百一十二条规定:“管理委员会和管理人的职责如下:(一)共用部分的清洁、维护、修缮及一般改良;(二)区分所有权人共同事务的建议;(三)区分所有权人和专有部分占有人违规行为的制止;(四)区分所有建筑物及其周围环境的维护;(五)收益及其他经费的收支、保管及使用;(六)区分所有权人会议决议的执行;(七)管理规约、会议记录等文件的保管;(八)管理服务人的委任、雇用及其监督;(九)会计报告、结算报告及其他管理事项的提出及公告;(十)管理规约的规定的其他事项。”因此,这其中的管理人自然就是业主委员会,而其中的管理服务人就是物业管理公司。
  众所周知,我国的物业管理是改革开放和社会主义市场经济的产物,物业管理与传统的房屋管理的最大区别物业管理是遵循着市场经济的规律运作,而不是像传统的房屋管理哪样按照计划经济的模式运作。遵循市场经济的规律,建立、培育和规范物业管理市场的首要前提就必须科学、准确、清晰地为参与物业管理市场的民事主体进行定位。只有正确地解决了物业管理民事主体的定位这个根本性的主要问题,才能明确各个民事主体的权利和义务,否则就无法清晰的确立各个民事主体的权利和义务,容易造成这些民事主体相互之间的角色错位。事实上,近年来在物业管理行业所反映出的许多难点、热点问题,实际上大多数问题都是由于没有明确物业管理民事主体法律地位而产生的。
  应该指出长期以来之所以没有能很好地解决业主委员会与物业管理公司的法律地位问题,在某种程度上是计划经济形成的“官本位”思想观念束缚的结果。一味地在强调和担忧人民群众的素质的高低,担心赏赐给人民群众民主权利之后,人民群众将不能正确行使这些权利,会出现权利滥用和失去控制的

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