据新华社电 中央城镇化工作会议12月12日至13日在北京举行。中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平，中共中央政治局常委、国务院总理李克强，中共中央政治局常委、全国人大常委会委员长张德江，中共中央政治局常委、全国政协主席俞正声，中共中央政治局常委刘云山，中共中央政治局常委、中央纪委书记王岐山，中共中央政治局常委、国务院副总理张高丽出席会议。习近平在会上发表重要讲话，分析城镇化发展形势，明确推进城镇化的指导思想、主要目标、基本原则、重点任务。李克强在讲话中论述了当前城镇化工作的着力点，提出了推进城镇化的具体部署，并作了总结讲话。

城镇化不能靠行政命令拔苗助长

2012年，城镇人口达到7.1亿，城镇化率基本达到世界平均水平。会议认为，在我们这样一个拥有13亿人口的发展中大国实现城镇化，在人类发展史上没有先例。会议要求，城镇化是一个自然历史过程，必须使城镇化成为一个顺势而为、水到渠成的发展过程。确定城镇化目标必须实事求是、切实可行，不能靠行政命令层层加码、级级考核，不要急于求成、拔苗助长。推进城镇化既要积极，又要稳妥，更要扎实，方向要明，步子要稳，措施要实。

【点评】与此前中国传统的规划方式有所不同，力推简政放权的新一届中央领导人在城镇化发展思路上也有转变，即弱化行政命令，注重市场规律。中国经济体制改革研究会高级研究员管清友认为，强调城镇化的自然历史过程，实际就是否定了人为造城、大拆大建的思路。国际金融论坛城镇化研究中心主任、盘古智库研究员易鹏则认为，此举意味着未来地方政府的考核将不会刻意以城镇化率为标准。

城镇化首要任务：常住人口市民化

会议要求，要以人为本，推进以人为核心的城镇化，提高城镇人口素质和居民生活质量，把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务。要把城市群作为主体形态，促进大中小城市和小城镇合理分工、功能互补、协同发展。

【点评】清华大学社会科学学院院长李强指出，一些农村人口到城市打工，已经逐步在城市稳定下来，有稳定的收入和住房，成为常住人口。从调研看，这部分人口大多已接受了城市生活方式，尤其对于80后、90后农民工而言，已经很难回到家乡了。因此这部分农民需要逐步融入城市，成为城市市民。李强表示，目前很多地方都在探索户籍改革，一些地方也进行了试点，比如广东试行的农民工积分入户制度等。

城市群作为未来城镇化发展的主体形态，也改变了我国以往城镇化发展的思路。以往，特大城市、大城市受惠于政策优势，占据了更多公共资源，吸引大规模人口迁入，中小城市在经济建设中则日趋边缘化。力推城市群发展的国务院参事施祖麟分析，城市集群发展，可以进行产业、资源平衡分布，从而减轻大城市压力。“城市群有利于破解中小城市发展的问题”，易鹏认为，以大城市带动中小城市发展，能够破解小城镇公共设施、公共服务不公的问题。

实行差别化落户政策 特大城市严控人口

全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。推进农业转移人口市民化要坚持自愿、分类、有序，充分尊重农民意愿，因地制宜制定具体办法，优先解决存量，有序引导增量。

要实行差别化的落户政策。

【点评】国际金融论坛城镇化研究中心主任易鹏认为，通过放开中小规模城市的落户限制，既能控制特大城市人口规模，又能保证自由迁徙。

易鹏指出，“严格控制特大城市人口规模”，意味着将来落户北京、上海、广州、深圳等城市的难度将加大，但通过其他城市的发展，使得北上广的优势不那么明显，让民众愿意到其他城市就业。

清华大学社会科学学院院长李强指出，放开中小城市的落户限制，有利于鼓励农民实现“就近城镇化”。根据相关调研，农民工的流向主要有两种，一是长途迁徙，比如到北上广等大城市，另一种是选择在家乡的县城城市，这一类如果能就近定居落户，在风俗、文化、饮食等方面容易融入，而县城在教育资源、公共服务条件等方面的条件也较好。从经济发展角度看，这对县域经济的发展，也具有非常大的潜力。

对于大城市尤其是北上广，已经面临较大的人口压力，甚至不堪重负，因此通过政策制定进行调整、引导、分流，鼓励就近城镇化。

确定央地分工：将出台国家新型城镇化规划

注意处理好中央和地方关系，中央制定大政方针、确定城镇化总体规划和战略布局，地方则从实际出发，贯彻落实总体规划，制定相应规划，创造性开展建设和管理工作。

会议讨论了《国家新型城镇化规划》，有关部门将根据会议讨论情况作出修改。

【点评】据悉，《国家新型城镇化规划》由发改委、财政部、国土部等多部门联合负责。6月26日，国务院提请全国人大常委会审议的一份报告显示，国家城镇化规划已起草形成规划文稿。12月3日政治局会议提出出台实施国家新型城镇化规划，落实和完善区域发展规划和政策。此次城镇化工作会议的召开，更是为规划出台带来希望。一系列迹象表明，规划出台已为时不远。一权威人士透露，规划最晚将于明年两会后出台。

适当增加生活用地特别是居住用地

按照促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的总体要求，形成生产、生活、生态空间的合理结构。减少工业用地，适当增加生活用地特别是居住用地，切实保护耕地、园地、菜地等农业空间，划定生态红线。按照守住底线、试点先行的原则稳步推进土地制度改革。

【点评】目前中国的土地城镇化率远远高于人口城镇化率，城市面积快速扩张。为了吸引投资，很多城市规划了大规模的工业园区，用地价格很低，这导致土地利用效率低下。而城市土地是有限的，工业占地太多导致生活用地尤其是居住用地减少，带来住宅用地价格高涨。国土部的一份统计显示，2013年二季度全国105个重点监测城市的商业、住宅、工业地价分别为6044元、4799元和684元/平方米，工业用地地价明显较低。

国际金融论坛城镇化研究中心主任、盘古智库研究员易鹏表示，这次中央提出要提高土地利用效率，减少工业用地，预计今后将出台更严厉的土地管制，以促进更集约用地。北京大学旅游研究与规划中心主任吴必虎表示，减少工业用地、提供建设用地利用效率，意味着扩张型的、以建筑群为主的城市规划已经结束了。中国社科院农村社会问题研究中心秘书长李人庆接受记者采访时透露，现在很多城市工业用地闲置，下一步可能会收回这些闲置的土地，转为其他用地。

地方债券将放开 逐步建立地方主体税种

要完善地方税体系，逐步建立地方主体税种，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。在完善法律法规和健全地方政府性债务管理制度基础上，建立健全地方债券发行管理制度。推进政策性金融机构改革，当前要发挥好现有政策性金融机构在城镇化中的重要作用，同时研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构。放宽市场准入，制定非公有制企业进入特许经营领域的办法，鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营。

【点评】如何为新型城镇化提供可持续的资金保障？专家表示，房产税将成为地方税的重要组成部分，而地方市政债也将放行，将目前各种融资平台债务规范化。国际金融论坛理事长、央行原行长戴相龙昨日表示，城镇化需要政府投入资金，而城市财政的来源，一是税收，包括房产税、资源税等都可以作为地方财政来源，二是举债，有条件的城市可以允许发行城市建设债，当然要设定严格的条件。戴相龙还建议建立与城镇化建设相适应的政策性金融机构。比如设立住宅储蓄信贷银行，实行低税率等优惠政策，在公积金和商业贷款之外，为市民解决住房问题提供优惠的金融支持。

中西部和东北将发展若干城市群

全国主体功能区规划对城镇化总体布局做了安排，提出了“两横三纵”的城市化战略格局，要一张蓝图干到底。我国已经形成京津冀、长三角、珠三角三大城市群，同时要在中西部和东北有条件的地区，依靠市场力量和国家规划引导，逐步发展形成若干城市群，成为带动中西部和东北地区发展的重要增长极，推动国土空间均衡开发。

城镇建设用地特别是优化开发的三大城市群地区，要以盘活存量为主，不能再无节制扩大建设用地，不是每个城镇都要长成巨人。

【点评】“两横三纵”这一格局源于“十二五规划”。其中，“两横”指的是欧亚大陆桥通道和沿长江通道两条横轴，沿海、京哈京广、包昆通道则为三条纵轴。轴线上若干城市群为依托，其他城市化地区和城市为重要组成部分。这一规划几乎囊括了中国内地除西藏之外的所有省份。对于此前经济欠发达的中西部和东北地区，有条件的地区，依靠市场力量和国家规划引导，逐步发展形成若干城市群，成为带动中西部和东北地区发展的重要增长极。

中国每个城市都将划定开发边界

根据区域自然条件，科学设置开发强度，尽快把每个城市特别是特大城市开发边界划定，把城市放在大自然中，把绿水青山保留给城市居民。

【点评】中山大学教授孙原表示，这里所说的边界不应是城市行政区划意义上的边界，而应该是指城市核心区与生态区之间的边界。孙原认为，城镇规划的关键就在于平衡。城市核心区追求的是效率，而城市的生态区强调生态环境，如何限制城市规模，就应该在核心区与生态区之间明确开发边界。他介绍，广州提出的“山田城海”规划就是这种边界的体现。即在都市的核心区和卫星城之间保留一些森林、农田、村庄和湖泊河流的生态区。但在社科院人口与劳动经济研究所陈秋霖看来，这种边界的意义并不只是城市规划的问题，也是一个政府治理的问题。

发展美丽城镇 让居民记得住乡愁

要体现尊重自然、顺应自然、天人合一的理念，依托现有山水脉络等独特风光，让城市融入大自然，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁；要融入现代元素，更要保护和弘扬传统优秀文化，延续城市历史文脉。在促进城乡一体化发展中，要注意保留村庄原始风貌，慎砍树、不填湖、少拆房，尽可能在原有村庄形态上改善居民生活条件。

尽可能减少对自然的干扰和损害。要传承文化，发展有历史记忆、地域特色、民族特点的美丽城镇。

【点评】近年来在城镇化大潮中，不少文化遗产遭到破坏。据最近的全国文物普查结果，我国已登记不可移动文物共766722处，其中，17.77%保存状况较差，8.43%保存状况差，约4.4万处不可移动文物已消失。上世纪90年代至今的20余年被著名文物保护专家谢辰生评价为“中国对文物破坏最严重的时期”。中央对此作出纠正，谢辰生认为，这正是符合了我国坚持保护环境、保护资源的基本国策。

实行“专家治市”不能政府换届规划也换

培养一批专家型的城市管理干部，用科学态度、先进理念、专业知识建设和管理城市。建立空间规划体系，推进规划体制改革，加快规划立法工作。城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划。城市规划要保持连续性，不能政府一换届、规划就换届。

【点评】在近年各地大力推行城镇化的过程中，一些城市盲目跟风，热衷建造“新城”，动辄规划数十平方公里的新区、新城。由于缺乏合理规划，不少“新城”成为“空城”，房地产泡沫蔓延的风险、土地资源浪费的阴影、过分依赖土地财政的隐忧等恶果也逐渐显现。北京航空航天大学公共管理学院硕士生导师李丹阳认为，造成此现象的原因就是一些政府官员不懂合理规划，项目不经过科学论证就上马。中央提出了“专家治市”理念，在李丹阳看来，此举非常有针对性，“这说明知识和先进理念在城镇化推行中将发挥更大的作用，而不是传统的长官意志”。南方都市报 [微博]