[分享]基础设施投融资的问题探讨

一、基础设施与经济发展的关系
^^^^本文中基础设施是指交通系统、电力、电信、供水、供气、污水及废弃物处理、港口和机场等公用事业和公共工程，不包括文教、医疗保健等社会服务设施。
^^^^基础设施的作用在于它提供了用户必须的产品和服务，满足了直接消费，大大节省了人们获得水源、动力、运输物资或联系业务所需的时间和精力，使人们可以把注意力转移到其它产品的生产中去，从而提高了生产力；基础设施的作用还表现在它加快了物流、资金流和信息流传递的速度，降低了市场交易成本，为其它产业提供了发展的条件。
^^^^基础设施的发展具有重要的社会和经济意义，它与经济增长、减少贫困和保护环境有着密切的联系。基础设施覆盖了许多部门，在国民经济中占有重要份额。根据世界银行的统计，到90年代初，不同收入国家交通、通讯、煤气、电力和供水等主要基础设施部门增加值占GDP的比例约在7％～11％，收入水平越高，比重也越高。1998年我国上述比例达到8.8％，^处于低收入国家与中等收入国家的中间水平。可以预见，随着我国国民经济的快速发展，基础设施在经济中的地位将进一步上升。
^^^^在经济衰退期间，基础设施的建设与维修所花费的公共支出是刺激经济的有效政策工具。只要质量与成本效益没有受到损害，依靠劳动密集型方式发展基础设施，对于实现经济增长和扩大就业不失为一种重要的政策。
^^^^二、基础设施投融资的基本特征
^^^^政府是基础设施的重要提供者。基础设施中有一部分是纯“公共物品”或“准公共物品”，具有非竞争性或非独占性，它们必须由政府来投资，这是市场经济中政府职能的一个重要方面。随着金融制度的创新和资本市场的发展，政府可以加以利用的财政融资手段逐步增加，比如政府具有一般企业所没有的信用优势，可以以政府信用作为负债保证，筹集财政资金从事投资活动。政府贷款对于基础设施建设具有一定的积极意义。1980年，日本的公共基础设施建设投资来源中，财政投资贷款就占到24％，我国近年发行的电力建设和自来水建设债券也有力支持了公共基础设施的投资建设。为了拓宽基础设施的投资渠道，还应允许设立基础设施投资的专业性基金，政府可以予以税收减免优惠并提供保底收益率。基金管理人可以自主选择以哪些项目为其投资对象。
^^^^但是，无论从理论分析还是从实践经验看，由政府独立作为基础设施的提供者，主要承担基础设施投融资的风险既没有必要，也没有可能。没有必要是因为基础设施的特征表明，自然垄断并不等于国家垄断，私人垄断可以给基础设施投资与经营带来更好的效益；同时，基础设施建设过程并不排斥竞争，多个私人企业家和投资者直接的参与可能会提高基础设施的建设和运营效率，还能避免政府行政垄断给社会福利带来损害。没有可能是因为政府财力有限，大量负债投资和经营基础设施已经使政府不堪重负，财政风险增加。而私人资金有助于减轻政府的财政负担，更好地分担投资风险。
^^^^私人资本参与基础设施投融资具有广阔的发展前景。私人资本不应该只成为基础设施资金的供给者^(通过资本市场为基础设施项目提供资金)^，而更应该成为基础设施投融资的主体和最终风险承担者。私人投资者投资基础设施项目首先遇到的就是融资问题。从国际经验看，项目融资是私人参与基础设施投资的重要融资手段。项目融资是利用项目本身的资产价值和现金流量安排有限追索贷款，这为超过项目投资者自身投资能力的大型项目提供了融资便利。由于在项目融资过程中政府可以通过提供特许经营、市场保障等优惠条件来组织融资，从而保证了项目的相对稳定的收益水平，降低了项目的投资风险，更有利于吸收私人资本的参与。
^^^^三、完善基础设施投融资的途径
^^^^适应我国快速发展的基础设施建设的需要，要从两方面入手，其一，完善现有融资渠道；其二，开拓新的融资渠道。
^^^^(一)完善现有融资渠道
^^^^债务融资是基础设施建设的主渠道，政府可以为满足基础设施需要保持较大规模的债务水平，但先决条件是政府在未来必须有稳定的收入流，能够支付债务利息和本金。只有借得起、还得了，才能保证基础设施的不断完善，也才能保证政府财政收支的良性循环。这其中包含两方面的意义，其一，政府债务规模要适度；其二，政府要从经常性收入中拿出一部分，以满足基础设施投资的需要。由于基础设施投入较大，政府要节约其它方面的不合理支出，保证基础设施建设的资金需要。
^^^^为保护有限的土地资源，避免土地批租收益的流失，以及为基础设施建设筹集更多的资金，有必要对土地进行统一规划，土地批租实行统一审批，土地收益建立土地基金，纳入财政预算统一管理。主管部门应严格执行《土地管理法》，对非农建设用地实行严格限制和审批制度，加大土地征用成本，限制土地的过度开发和利用。对现有开发区进行压缩和整顿，取消土地长期得不到充分利用的开发区。对开发区内的土地资源管理、规划管理权限上收。对现有的土地批租管理体制进行彻底的改造，对土地进行公开拍卖，以杜绝人情
关系和官员腐败。
^^^^基础设施建设的特点决定了单一商业银行为项目贷款风险较大，^且银行贷款的时期较短，多为3年以下，在基础设施建设过程中，政府需要与银行谈判再融资，交易成本较高。解决办法是国有基础设施公司发行公司债券或由地方政府发行地方债券。债券发行可以满足政府在基础设施建设中的资金规模、资金时间以及资金成本上的要求，充分体现效率的原则，同时由于债券面向社会大众，比银行贷款更具有约束力，从而可以降低金融风险。
^^^^(二)开拓新的融资渠道
^^^^近年的改革实践表明，政府部门在基础设施建设上的主导地位在一定程度上造成了资源配置失误和供不应求，在反垄断和促进社会公平方面做得更差，政府的行政垄断经营产生的额外成本抵消了规模经济带来的好处。因此，实际上由政府公共部门控制基础设施建设与经营并不具备必然性与合理性，相反，充分利用市场或私人投资的方式提供基础设施服务可能更符合公平与效率兼顾的原则。鼓励私人资本参与基础设施的途径可以有两种：一，引导私人资本投资新的基础设施项目，第二，鼓励私人参与经营基础设施项目。
^^^^私人投资者的项目收益水平对投资及运营的成功至关重要，因此，项目未来运营要取得政府的政策支持，例如：公路、电力、自来水的收费是一个敏感的事情，政府要面对各方面的压力。为保证项目的运作强度，适当的收费是必须的，必要的时候政府要提供财政补贴，或通过出让土地使用权以补偿私人投资者。尽管政府要付出一定代价，但这种代价要比完全由政府投资或由政府承提投资风险，以及由于政府公司的低效率运营，财政不得不不断增加补贴要合算得多。政府还可以通过建立基础设施基金以推动私人投资基础设施。基金不直接用于基础设施项目，而是为私人投资者提供贷款担保，鼓励私人进行商业融资或在项目中投入大部分的资本金。
^^^^在基础设施领域削弱垄断、促进竞争的方式包括：第一，对现有的国有公司进行拆分，使之从国有垄断向多个经营者转变。中国电信一分为四是个典型的例子。第二，基础设施的经营特许权本身就是竞争投标的标的物，可以由所有希望获得这种特许权的竞争者定期竞标。这样，基础设施虽然有一个垄断的结构，但却可以消除垄断的行为，因为竞争会在特许权的投标阶段发挥其作用。例如，小型发电设施、供水和污水处理设施都可以通过管理、租赁或特许合同赋予民营公司经营。当然，为了保护大众的利益，政府要在诸如电费和水费的定价方面行使监督的职能，另外，为反映经营的财务成本和保证厂商的经济利益，政府还要给予必要的补贴。第三，技术的创新使许多基础设施经营活动可以直接引入竞争机制。卫星、微波、移动电话信号传输系统使电信行业发展的巨大变化，削弱了以电缆为础的传输系统规模经济的重要性。电话公司可以从事提供家庭电视信号的服务，有线电视传输网络技术容量大，更容易与信息技术的最新成果接口，可以用于开发基于宽带网络资源的新一代因特网以及电信业务。