[分享]PPP模式及其在新型城镇化中的作用

发表于2017-07-10     799人浏览     0人跟帖     总热度:48  

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引言
针对城镇化进程中不平衡、不协调、不可持续性和不健康的问题,中央极力提倡“新型城镇化”,并于2014年3月由国务院正式发布《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》。
同年10月24日李克强总理主持召开国务院常务会议,决定创新重点领域投融资机制积极推广政府与社会资本合作(PPP)模式,使社会投资和政府投资相辅相成。
新的城镇化形式与新的投融资机制之间是否有所联系、是否存在新的机遇,笔者将从PPP模式的本身来入手进行解析。
1、关于PPP
1.1 PPP概念解读 
Public-Private Partnerships,即政府和社会资本合作模式,是政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的全过程合作关系,以授予特许经营权为基础,以利益共享和风险共担为特征;通过引入市场竞争和激励约束机制,发挥双方优势,提高公共产品或服务的质量和供给效率。
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PPP项目运行模式图
Public——政府、政府职能部门或政府授权的其它合格机构。
Private——依法设立并有效存续的自主经营、自负盈亏、独立核算的具有法人资格的企业,包括民营企业、国有企业、外国企业和外资企业;不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。
1.2 PPP发展阶段 
PPP模式的发展有三个阶段,三个阶段的标志分别是:制定政策框架、引进立法性改革、建立完整复杂的系统。目前中国尚处于第一阶段,随着PPP模式的大力推广,对立法性改革的诉求也越来越紧迫。
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1.3 PPP涉及领域 
PPP虽然是发生在基础设施领域的制度创新,但却具有深刻的社会影响,《PPP革命:公共服务中的政府和社会资本合作》一书将基础设施分为经济和社会两大类,并因其物质形态不一,又区分为硬软两种。
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 PPP模式在中国主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目:
燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施;公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施;医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目;水利、资源环境和生态保护等。
1.4 PPP的不同模式
PPP模式一般将其分为三大类:外包类、特许经营类及私有化类。每一个大的类型下面,又有不同的项目实现形式。
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2、PPP与新型城镇化
2.1 新型城镇化的融资困境 
新型城镇化建设是一项庞大又系统的工程,基础设施、公共服务和社会保障方面都需要大量的资金注入,地方政府需要大量长期、稳定、持续的资金支持,而现阶段新型城镇化的建设面临着融资困境。
(一)土地财政不可持续。
长期以来,土地财政支撑着我国经济的高速发展、促进了城镇化的进程。地方政府在短期内实现了自身利益的最大化,但从长期来看产生了明显的弊端。首先土地资源是有限的,随着城镇化进程的推进,土地资源的供给压力加大,地方政府通过土地出让获得收益的空间也越来越小;土地的价格受市场影响较大,不稳定的土地财政收入难以持续支撑新一轮的城镇化建设。
(二)地方投融资平台的弊端与制约。
地方投融资平台自身有融资渠道单一、缺乏持续性、管理体制不健全、负债率高等问题。而这些问题带来的结果是巨量地方政府债务。
2014年国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发[2014]43号),剥离地方融资平台代替政府融资职能,使地方政府融资平台模式受到制约。

2.2 PPP对新型城镇化的助力
(一)建立新的资金供给模式
相较于以往依赖土地财政、城投平台单一、不可持续的资金供给方式,PPP模式引入社会资本介入城市建设,带来的是更多元、可持续的资金来源,有助于调动社会各方面积极性、促进形成长期性、常态化的资金供给模式。
同时,运用PPP模式,有助于减少地方政府债务风险及债压力。
(二)优化公共服务结构
前文提到,基础设施分为硬质和软质两种,而以往在具体建设过程中,基层政府往往更注重能增加政绩的硬质基础设施。PPP模式不仅能将社会资本的管理方法与技术引入项目中来,还能在项目建设实施的过程中发挥市场机制,从需求角度提供满足民众城市生活的公共服务。
(三)促进政府职能转型
在PPP模式中政府扮演的角色大多是监督者而非以往的实施者。这样,政府可将更多的精力放在规划和监管上来;具体实施也可交由更专业的民间资本去运作,形成“人尽其才,物尽其用”的良性局面。
小结
PPP模式有助于解决新型城镇化建设过程中的建设资金供应、公共服务结构失衡和公共服务效率低等问题,可作为解决新型城镇化建设资金需求的一种有效制度设计。
3、PPP的局限
PPP模式提供的“公私合营”的合作方式确可在多个方面解决新型城镇化所面临的问题,但这种模式我国的发展还不够完善,推广过程中也面临着我国特有的一些问题。

3.1 项目周期长,稳定性缺乏保障 
PPP项目的侧重点主要在于城镇化过程中的基础设施建设,而这类项目的建设周期普遍较长,加上PPP模式要求控制利润,社会资本收回成本进而盈利的周期就更长。
这样带来的隐患就是项目投资周期大多跨越一任官员任期,“朝令夕改”的状况也就不难预料,这使社会资本的投入热情大打折扣,项目的持续性也难以得到保障。

3.2 国企的介入
国有企业参与是我国推行PPP模式的特色之一,国有企业在一定程度上也代表着政府角色,这就使我国的PPP模式很多时候体现为政府与其下属之间的合作。
政府扮演着PPP模式的双方主体,使原本公私双方互相监督管理的职能实行起来更加困难,PPP项目的管理难度增加,PPP模式可能沦为政府纯粹的融资工具。
同时,国企的介入使民间资本参与PPP的难度增大,因为民营企业的融资成本要远高于国营企业。这与推行PPP模式公私合营的初衷有些偏差。
小结
对应我国特色社会主义道路,对应我国的新型城镇化道路,PPP模式在中国的发展也应在适应中国国情、体现中国特色的基础上进一步完善。
结语
PPP模式对我国新型城镇化问题的解决提供了思路和途径;但同时PPP模式的推广也有一定的局限性。
如何在新型城镇化的建设过程中发挥其优势、改进其不足是未来中国要积极面对的一个挑战。

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