在PPP模式大行其道的背景下，施工企业如何广泛地参与到其中，借助PPP东风实现企业转型升级及可持续发展，打造再次跨越发展的新引擎，是行业目前面临的重要课题。本文着眼于施工企业与其他社会资本以联合体形式参与PPP项目的路径及需要考量的若干问题，并试图提出相关建议，以期抛砖引玉。

参与方式

与投资方组成联合体，适应了诸多施工企业渴望参与PPP项目但融资、运营能力不足的现实问题，因此具有深刻的研究价值。当施工企业作为联合体成员时，其主要目的是施工业务，而并非参与项目运营或作长期股权投资。以下对实务中施工业务获取的几种典型方式进行分析：

1、单纯作为施工方参与，也称为自带施工方模式。该等模式下，实施机构将社会资本方和工程项目勘察、设计、施工以及与工程建设有关的重要设备、材料等采购一项或多项合并招标，规定投标单位可组建联合体投标，且须满足相关法律法规对建设工程资质的要求。中标的单位可承接中标范围内对应工作内容，并在项目公司成立后与项目公司签订承包合同。

该等模式满足了两方的需求：一方面，融资机构基于PPP项目融资无担保等原因的考虑，可能提出自带施工方的要求。另一方面，施工企业希望通过合并招标程序，保障参与PPP项目即能获得施工承包权。入选的联合体分工也较为明确：融资机构作为联合体的主办方，约定联合体之一的施工方仅负责施工，并不进行投资。

2、作为社会资本参与。该等模式下，施工企业既是投资方，又负责施工。实施机构在社会投资方的招标过程中，除审查联合体投资能力外，同时审查联合体成员的施工资质能力。中标结果除确认联合体各方为PPP项目投资人外，同时确认项目由中标联合体自行建设施工，无须通过招标另行选择施工承包商。

3、项目自建方式参与。该等模式下，项目实施机构通过采购程序选定了社会资本（联合体），但对于项目施工问题未做安排。后续项目建设需要进行施工发包时，经项目实施机构和政府有关部门认定联合体一方具备相应的施工资质，由项目实施机构或项目公司将相应的施工任务直接委托给联合体一方。该等模式下，作为联合体一方的施工企业仍需要参与项目投资。

合并招标问题

施工企业作为联合体一方介入PPP项目后，最终需要与项目公司（若不成立项目公司，则应当与项目实施机构签约）签订施工承包合同，并考虑下列问题：

1、与联合体采购文件实质性内容的一致性问题。在单纯作为施工方参与的模式下，因施工方并未参与项目投资，施工合同的签订与传统建设项目并无本质区别，应重点考虑其与联合体采购文件实质性内容的一致性。基于PPP项目的公共性质、公共服务定价需要及所有权最终归属等种种因素考虑，政府方在选择投资人的环节对于新建PPP的工程质量、工期、造价等均会提出明确而具体的要求。

若社会资本的采购文件中规定了报价时需考虑到公共服务价格与工程造价控制条款，联合体在投标时做出了响应，则作为联合体一方的施工企业无论是否作为项目投资人，其签署的施工合同均应接受采购文件的约束。如采购文件中规定工程造价在任何情况下均不作调整，则施工合同中就不应包含通常施工合同中常见的调价、索赔条款。否则，应当视为对采购文件实质性内容的违背。

2、施工企业与其他股东利益冲突的问题。施工企业参与PPP项目的主要目的是获得施工业务所产生的利润，并非作长期股权投资。在施工方作为社会资本及项目自建方参与PPP项目施工的模式下，施工企业均是以投资人身份进入项目。因此，除考虑与联合体采购文件实质性内容一致性问题外，另需考虑与其他股东利益冲突的问题。由于投资人投标联合体中施工方往往是最有实力和能力掌控工程建设相关事宜的一方，因此在投标和项目建设过程中联合体的其他方基本倾向于将工程建设相关事宜交予该方掌控，并相应地要求该方承担工程建设中的风险。

但施工方在工程建设中的权限大小，也直接影响了施工合同的履行情况。例如，若施工方对工程变更、工程索赔拥有控制权，则建设成本控制的风险可能扩大，并最终影响项目的运营。因此，有必要在施工合同之外，通过股东间协议等方式对施工方作为股东在工程建设及索赔事项上的表决权进行限制。

结语：

在传统建筑市场萎缩的形势下，广泛参与PPP项目是施工企业生存发展的必然战略选择。联合其他社会资本，合作参与PPP项目，也是施工企业参与PPP的重要方式。考虑到联合体在PPP项目实施中的资源整合优势，未来将得到更加普遍的应用。研究施工企业通过联合体合作方式获取施工业务，对于PPP项目依法实施、稳妥落地具有重要意义。