我国收费公路产业行政垄断色彩浓厚，已是既定事实。王婕妤（2012），围绕收费公路行业内国有企业与行业监管部门之间根深蒂固的潜在联系，以政府与市场的作用边界为导向，选取了9项评价指标进行因子分析，间接衡量出收费公路行业行政垄断程度为88.64％，高于铁路运输业行政垄断程度（86.91％）。我国收费公路产业如此高的行政垄断强度，已衍生出一系列突出问题，严重影响了收费公路产业的健康发展，极大地限制了收费公路产业对经济社会发展积极促进作用的发挥。破除行政垄断已是收费公路产业亟待解决的重要问题。

收费公路产业行政垄断产生的根源

收费公路产业行政垄断的产生，从本质上讲是政府职能体系配置的不合理；具体来讲，主要根源于计划经济体制惯性、政府部门利益驱动以及相关法律法规的缺失等。

计划经济体制惯性——根本原因

改革开放前，我国实行了近30年的高度集权的计划经济体制。在此体制下，政府完全用行政手段管理经济，企业行为完全由政府行政行为决定，中央政府通常以无所不包的计划指令，既控制宏观经济变量，又控制微观经济活动。长期的政企不分，无论在体制上还是在一般的观念上已经形成了政府直接指挥和管理企业的积习，包括公路行业在内的所有行业的生产经营活动均由国家的指令性计划统一安排。在计划经济体制近30年的控制之下，公路行业己经习惯了政府对其建设、运营、养护活动的过度干预的经营模式，形成了“国家本位”的依附观念。改革开放以后，随着我国市场化进程的不断推进，国家垄断一切的局面逐步开始打破，但在原有经济体制之下依靠政府公共权力管理生产经营活动的残余惯性在公路行业内却依然存在，交通主管部门依然凭借着惯性化的行政干预排斥和限制收费公路产业市场竞争，这正是收费公路产业行政垄断得以形成的重要体制原因。

政府部门利益驱动——内在动力

政府作为公共利益的化身，本应公正无私地矫正市场失灵，以优化资源配置和促进社会福利最大化。但政府官员不总是理性的管理者，也有其自身的利益追求，而政府部门的利益则是其成员尤其是政府官员利益的内在化。“贷款修路、收费还贷”制度早已在一定程度上异化为地方政府及相关利益主体的逐利工具，政府一方面通过设置种种障碍，限制民间资本进入收费公路行业，同时又成立多种形式的收费公路经营主体（诸如高速公路管理处、高速公路集团等），从而将收费公路的建设、经营等诸多业务牢牢控制在自己手中，并为其带来丰厚的收入。政府利益的实现必须以相应的权力作为保障，政府权力越大，意味着其可获取的潜在利益越大。在利益的驱动下，政府部门则会不断强化其权力、巩固其垄断地位。可以认为，政府部门的利益驱动是政府设置障碍并控制收费公路经营的内在动力，这一内在动力的驱使，已经成为收费公路产业破除行政垄断的最大障碍。

相关法律法规缺失——客观原因

政府权力由法律授权，同时也应受到法律约束，不然会造成行政权力滥用，行政垄断盛行。我国收费公路产业虽然已出台了多部法律、法规及部门规章制度和地方法规，但与收费公路产业快速的发展形势相比，立法步伐仍显迟缓，现有法律法规对行政机关的监督不够，对行政权力的行使范围、内涵有待明确，主要表现在以下3个方面。第一，收费公路产业现有立法更多体现为对政府权力的赋予，且大部分是以部门规定、条例、通知的形式出现的，没有完全上升到基本法律的高度，所以不具有法律的权威性，起不到应有的规范作用，加之对政府行为责任约束内容偏少且笼统，政府行为得不到有效约束，促使行政垄断的产生。第二，现有法律框架下，关于收费公路产业政府与市场的关系尚未明确规定，无法保障政府权力在市场中的良性运行，致使政府权力的滥用大行其道。第三，法律对行政垄断行为加以限制力度不够，范围不全。尽管《反不正当竞争法》、《价格法》、《招标投标法》和《反垄断法》等法律中有部分条文对行政垄断行为加以限制和调整的，但总体缺乏共同的、基础性、全面的规定，也不适应收费公路产业其独有的产业特性。特别是《反垄断法》中，虽然保留了行政垄断的章节，但该法只把违法行为的范围界定在“滥用行政权力”，又把“滥用”的范围界定在“妨碍商品在地区之间的自由流通”，这就意味着承认一切不涉及地区保护的行政垄断行为的合法性。第四，反垄断执法机构对行政垄断执法不力。对经济垄断行为，法律规定由国家商务部、国家工商管理总局和国家发展与改革委员会等进行调查处理，而对“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务的职能的组织滥用行政权力、实施排除、限制竞争”等违法行为的处理办法，却是“由上级机关责令改正”。即行政机关“责令”其下属机关或所属企业改正由其行政机构自己做出的违法行为。所以，收费公路产业普遍存在的行政垄断或行政垄断泛滥也就不足为奇了。总之，相关法律法规的缺失，是致使政府权力扩张与滥用并导致行政垄断泛滥直接客观的原因。

收费公路产业行政垄断的主要表现

地方政府是收费公路的真正控制者

据2011年底全国收费公路专项清理工作结果显示，至2010年底，政府还贷公路和经营性公路分别占收费公路总里程的65.6％和34.4％。其中，政府还贷公路的投融资、建设、运营等完全由地方政府主导，此类性质的收费公路行政垄断特征非常显著，较易理解，无须赘述。就经营性公路而言，从表象看，经营性公路的经营主体是国内外经济组织，似乎不受地方政府的控制，但事实并非如此。我国19家高速公路上市公司中，除重庆路桥的第一大股东系非国有法人外，绝大多数高速公路上市公司的实际控制人均为地方政府。2012年，我国19家高速公路上市公司中国有股及国有法人股所占比重平均值达54.84％，其中有14家均高于50％，山东高速最高达86.15％。其余非上市的经营性公路公司的国有股权比例更高，甚是国有独资性经营公司也不在少数。

多元资本进入存在诸多体制障碍

在政府还贷公路与经营性公路之比为66∶34的市场结构下，形成了以政府所属的国有企事业单位为主，民营和外资为辅的公路投资主体结构，绝大多数收费公路由国有公路管理机构直接运营。尽管早在2004年，国务院发布的《关于投资体制改革的决定》已明确指出“各级政府要创造条件，利用特许经营、投资补助等多种方式，吸引社会资本参与有合理回报和一定投资回收能力的公益事业和公共基础设施项目建设”。然而各地的实践表明，国内非公资本进入收费公路产业存在诸多体制性障碍，许多地区虽然名义上允许社会资本进入，但实际上存在明显的不公平竞争，国有单位与民营企业争利的现象较为严重。另外，审批程序复杂、进入条件苛刻、门槛过高、地方保护等致使社会资金进入非常困难。

收费公路行业利益固化

在我国，贷款修路、收费还贷制度早已在一定程度上异化为地方政府及相关利益主体的逐利工具，巨大的利益所得是地方政府控制收费公路经营的真正原因，同时也是收费公路行业种种乱象屡禁不止的关键所在。虽然，近年来高速公路行业在国家宏观经济形势的变化以及政策改变的作用下，其毛利率已受到不断冲击，但2013年上半年，19家高速公路行业上市公司的平均毛利率仍高达57.85％，而在2010年、2011年、2012年同期，这一数据分别为58.67％、59.13％以及61.76％，远远超过毛利率相对较高的房地产（毛利率为40％），成为社会毛利率最高的行业之一。在如此暴利的驱使下，公路基础设施的公共性质转化为商业性质，地方政府从通行服务的提供者变为通行服务商业销售的操盘手，这在很大程度上改变了地方政府的性质，地方政府得以成为特殊的利益主体，许多收费公路沦为地方政府的“提款机”和“第二财政”。不仅如此，经过近30年的发展，围绕着收费公路产业已经形成了牢固的既得利益者，这些既得利益者既包括地方政府，同时也包括政府相关官员及公路经营企业从业人员，利益的共生性使得这些利益相关者结成了利益同盟，进而使得该行业的改革和治理进程步履维艰。同时，有些部分规章和地方法规，又进一步使这种利益关系固化，使得利益集团合法而不合理地攫取收费公路产业带来的利益。

政府与企业利益同盟

我国收费公路产业基本采取的是“政监、政事、政企”不分的管理体制，在这种政府管理体制中，交通主管部门普遍承担三重职能和扮演三种角色，即：（1）行业规制者；（2）行业发展的指导者、重大计划的制定者和执行者；（3）收费还贷公路的实际经营者。这种管理体制安排，明显存在偏向既得利益集团的倾向，使得绝大多数收费公路经营主体集政府职能和企业功能于一身。近年来，虽然许多公路经营主体进行了改制，由原来的事业单位转变成集团公司，但由于它们是由政府部门演变而来的，在人事、分配等方面并无自主权，因此角色实质上并没有转换，还没有成为现代制企业。收费公路产业“政监、政事、政企”不分的管理体制，导致垄断利益和行政权力结合进而形成极强的垄断势力，而垄断势力凭借手中的权力与外界市场竞争隔离，形成一个十分封闭的体系，导致收费公路现有治理结构在市场经济中注定只能是在庞大组织机构下的低效率。

收费公路产业行政垄断的危害

目前，我国正处于由计划经济向市场经济转轨的特殊时期，行政垄断具有普遍性和特殊性。经济学家胡鞍刚曾指出：行政垄断成为中国经济增长的最大制度瓶颈。行政垄断是造成腐败的重要原因，同时这种垄断不仅损害消费者的利益，而且严重损害社会公平。因此，在收费公路产业发展的过程中，一定要充分认识行政垄断的危害性，只有认识到其危害性，才能有针对性地采取合理措施尽可能予以破除。收费公路产业行政垄断的危害主要如下。

阻碍收费公路产业市场形成

行政垄断的实质是行政权力的滥用，这在很大程度上阻碍了收费公路产业市场的形成。由于行政垄断的存在，我国收费公路市场结构，形成了以政府所属的国有企事业单位为主，民营和外资为辅的公路投资主体结构，绝大多数收费公路路段由国有公路管理机构运营。国内非公资本进入收费公路产业障碍较多，许多地区虽然名义上允许社会资本进入，但实际上仍存在着明显的不公平竞争，严重破坏了公平竞争秩序。另外，审批程序复杂、进入条件苛刻、门槛过高而使得社会资本难以进入。行政垄断以行政手段对收费公路资源进行强行配置，致使收费公路产业长期闭锁市场、限制市场，破坏市场的统一性，使市场调节机制无法真正有效发挥作用。

收费公路行业缺乏竞争，效率低下

综观全国各地，绝大多数地方政府对收费公路采取交通主管部门垄断下的四位一体管理模式，即交通部门不仅负责投资，还负责公路的建设，公路建成后，又自己运营管理。这种投、建、管、用不分的管理体制和运营机制，直接导致收费公路行业缺乏竞争，效率低下，进而推高宏观经济系统的运行成本，成为影响经济发展的硬约束。国家发展改革委员会经济贸易司副司长耿书海在2011年中国物流发展报告会上指出，中国各种过路过桥费已高达运输企业成本的1/3，收费公路收费标准过高，导致全社会物流总成本占ＧＤP的比重高达21％，而同期发达国家只有10％左右。国家审计署2008年公布的收费公路审计调查结果也曾明确指出：收费公路行业效率低下，管理问题突出，同时还揭露收费公路行业机构普遍臃肿，许多收费公路存在以路养人现象。

社会福利蒙受损失

西方经典经济学理论认为，垄断会造成社会福利损失。当没有政府部门设置的进入壁垒时，由于企业可自由进入与退出，收费公路行业的长期平均成本曲线即为长期供给曲线S0，即无论市场需求有多高，该产业都能在不变的价格P0下提供相应的产量；当市场需求为D时，完全竞争下行业的长期均衡点位于E0，行业均衡产量为Q0。当存在进入壁垒时，设再为企业数目为Ｍ0，使得行业长期边际成本曲线为一向上倾斜线（S1）时，此时，行业的长期供给曲线为一条折断的曲线。在E2点的左侧，即与完全竞争中行业长期供给曲线S0重叠；在E2点的右侧，则与S1重叠。此时，行业长期均衡点位于行业长期供给曲线与市场需求曲线D交点E1，均衡价格为P1，行业均衡产量为Q1。显然与完全竞争的长期均衡相比，制度性进入壁垒下的均衡价格将会较高（即P1＞P0），而行业均衡产量则较低（即Q1＜Q2）；从整个社会来看，造成了相当于三角形E1E2E0的福利损失，并且将相当于图中四边形P1P0E0E1部分的原消费者剩余转变为企业的经济利润。以上分析表明，只要存在制度性进入壁垒，即使其他条件与完全竞争相同，这种行政性垄断在一定的需求条件下同样会形成高价格及福利损失。另外，垄断行业的寻租行为不可避免地会产生腐败。塔洛克（1967）认为垄断租金最终将会被非生产性地全部耗散，从而成为净社会福利损失。

滋生腐败，有损政府形象

行政垄断在经济上的腐败表现是以公共机构的名义甚至是政府的名义、人民的名义和滥用公共权力的手段获得巨额的垄断租金。具体表现为高额的垄断价格、掠夺性定价、价格歧视等，由此往往造成行业不正之风、行业不当利益、权钱交易等。同时由于收费公路行业与人民日常生活关系密切，本作为公益性的收费公路行业政府的形象受到严重影响。行政垄断在政治上的危害性表现在阻碍政治体制改革和经济体制改革的进行，它是滋生官商勾结、权钱交易的温床，侵蚀人们的思想，败坏社会风气。另外，行政垄断保护下成长起来的企业地位不断强化，影响力不断增强，反过来制约政府决策，导致政府失灵，一旦政府想打破垄断，首先要受到来自于被垄断保护下的企业的压力，双方出现“博弈”，政府有可能再次被“俘获”，形成恶性循环。

收费公路产业行政垄断破除路径

政府管制理论表明，具有自然垄断属性的收费公路产业，其健康、可持续发展必然离不开政府管制：但是，政府对收费公路产业管制并不意味着政府通过行政垄断的方式来进行。由于收费公路产业政府行政垄断根深蒂固，影响深远，既涉及到地方、部门利益，也涉及到政企同盟关系等，因此，破除行政垄断既是一项非常困难的改革，又是新一轮收费公路产业健康发展的重要突破口。基于收费公路产业行政垄断产生根源、表现形式及其危害，破除其的具体路径应从加强政府行为的法律约束，强化产权结构改革，深化监管机构和运作机制改革，建立公路使用者利益保护机制等展开。

加强政府行为的法律约束

收费公路产业行政垄断的产生，根源之一即相关法律法规的约束力度不够。因此，尽快修订现有法律法规，对政府行为予以严格的法制约束，是破除行政垄断的有效做法之一。加强对政府行为的法律约束可通过以下两个方面进行。第一，改变过去“部门立法”的做法，从源头上避免垄断权的授予。我国收费公路产业政府权力膨胀、约束不足源于“部门立法”。此，首先应从改变立法主体做起。由于我国立法体制与程序存在着严重缺陷，即使是人大立法，也仍然存在着明显的“部门立法”色彩。比如《公路法》的制定，交通行政部门起草的立法草案，与最终被全国人大审议的审议结果相比，并无实质性修改，从收费公路产业最高位阶法的立法过程不难看出，在立法机关相对较弱且缺乏代表性和专门知识的前提下，很难有效辨别和审查立法草案中存在的问题，从而很难阻止包含不当授予垄断权的立法的通过，更何况比《公路法》位阶更低的条例、规章、办法等的确立。因此，要从源头上避免“部门立法”，如对有关创设特定垄断权的立法或修法草案，应建立“立法回避制度”，即交通主管部门不应单独起草法案，至少要由立法机关委托某一中立方起草。再如，产业的垄断权创设草案，立法机关应组织专家委员会进行咨询，充分进行调研（主要对相关收费公路企业及消费者），避免成为主管部门的主观意志表达。第二，应在收费公路产业政府与市场合理关系框架下，对涉及收费公路产业垄断权力的法规予以修改，从法律和制度层面对政府权力、政府职能、政府行为进行合理规范，以克服政府行为的主观性与随意性。与此同时，也可以依据现行的宪法性法律《立法法》的规定，分别由相应的有权机关（主要如全国人大常委会或国务院）清理、撤销现有的交通主管部门设立行政性垄断的各种规范性文件。通过以上两个方面的改革，可提高政府对收费公路产业的规范化管理能力，可切实将收费公路产业政府从部门利益的争斗与分化、“权钱交易”的诱惑中解脱出来，致力于更好地服务于经济社会发展。

以国有产权改革为突破

纵观我国电信、电力、民航产业的改革，不难归纳出以往我国自然垄断产业的改革是在国有产权框架内的资产重组，主要采用纵横分拆和让渡经营权的形式。目前，我国自然垄断产业的产权结构从整体上看仍然是以国家所有为主，以国有股“一股独大”为主要特征，以消除行政垄断提高产业绩效为主要目标的改革效果并不明显。基于以上分析和判断，收费公路产业行政垄断的破除，不应忽视国有产权结构改革的关键作用。具体可以从重新定义收费公路产业的传统领域，建立国有经济退出和其他资本进入机制，完善国有资产管理体制，完善产权交易市场等路径入手，将收费公路产业引领到市场经济的范围之内，最大限度地降低国有产权比例，促进产权多元化，促使其高效运转。

深化监管机构和运作机制的改革

收费公路产业行政垄断的彻底打破，必须深化现有监管机构和运作机制的改革，实现政府对收费公路产业的依法管制。国内外政府改革实践表明，承担多种职能的监管机构和管制职能高度分散都不可能实现有效的管制。因此，我们应对现有的监管机构和运作机制进行改革：（1）政府应在掌握收费公路资产所有权的基础上，推进收费公路所有权与经营权的分离，逐步退出收费公路具体经营环节，使政府管制机构能够专职于其宏观调控职能；（2）政府的管制职能重点应转向对收费公路经营企业行为管制，强化企业与其他经营者和消费者利益协调；（3）在时机成熟时，设置独立的管制机构。依靠独立的管制机构，逐步将收费公路建设成本监管、收费公路投资监管、收费公路通行费价格监管、收费公路通行服务质量监管等经济监管职能适当集中设置独立的监管机构，实现从市场进入、经营方式和规模、建设质量标准（服务质量标准、养护质量标准）、通行费价格制定、市场退出等方面实施全方位管理。建立独立的管制机构，一方面，将会在实现“政监分离”的基础上，管制机构可独立做出决策，直接依法授权决断规制问题，而不受行政权力（尤其是地方政府部门）的干预和牵制；另一方面，可使交通主管部门与产业规制机构相分离，尽可能减少相关利益集团“设租”、“寻租”空间，进而最大限度地防止“规制俘获”。

建立公路使用者利益保护机制

制度经济学认为，制度是调节人与人之间关系的一种社会契约。一个产业的各种制度安排及变迁在很大程度上可以说是不同利益集团彼此之间不断博弈的关系。因此，要破解收费公路产业行政垄断，彻底规范公路收费制度，还应注意其发展过程中的利益机制问题，即收费公路产业改革必须充分考虑各利益主体之间的利益关系，形成各利益主体之间的制衡机制和激励约束机制等。通过利益机制的构建和完善，使收费公路产业各利益集团的利益偏好致力于追求公平、公开、公正的市场制度，方可最大限度保障收费公路产业的健康发展。

具体而言，在收费公路产业各利益集团博弈中，政府应当根据不同利益集团的形态、性质、所占资源的不同，采取不同的方针政策，为利益集团特别是弱势利益集团参与政策的制定过程提供制度平台，通过建立激励机制，疏通利益表达渠道，建立利益表达机制，构建均衡的利益博弈机制等措施保护公路使用者的利益，实现其利益的表达、博弈和调控，使利益集团的利益表达途径合法化，促进利益集团在博弈和沟通中达成利益取向上的共识，从而提高政策制定的质量，协调并解决好社会矛盾。