[分享]PPP项目如何在合规下前行

发表于2018-06-20     871人浏览     0人跟帖     总热度:10  

PPP在大清理后走向拼质阶段,PPP项目如何在合规下前进?湖南天和咨询聊聊PPP规范发展问题。

PPP的现状:热与冷

PPP模式,从2013年底开始,尤其是到2016年、2017年PPP非常热。我每到一个地方大家都在讲PPP,各种从业人员与机构,不管是律师、会计师、政府官员、咨询公司、金融机构都在谈PPP,我感觉它太热了,但是去年以来的各种新规后,似乎PPP又有点冷。

PPP由热到冷,是有原因的,因为 PPP的项目非常复杂。没有一个长期的积淀,没有一个多学科的知识,实际上做PPP的项目难度非常大。

PPP热在哪里呢?这是财政部在一月份统计出来的,2017年12月末,PPP项目在全国范围内能够达到14000多个。大家从这个总量上来看,仿佛并不大,因为全国范围内,地方政府要做的事情很多。我们来看一下这个投资额,18万亿,大家肯定听过2008年的金融危机之后我们国家4万亿的刺激政策,当时觉得4万亿就很大了。而PPP项目投资额能够达到18万亿,这是什么概念?就是2014、2015、2016、2017年四年累计的数字能够达到这么大。

再来看一下它的构成是什么呢?排在第一位的是市政工程。市政工程是什么概念?以北京为例,二环路、三环路、四环路、五环路都是不收费的路,大家都要从这个道路上通行,每个人都在享受这个道路所提供的服务,但是我们不付费,这就是最常见的市政工程。市政工程包括还有广场、公园,它的特点就是没有收费。所以它必然会导致一个结果——政府付费。

专业公司数据统计,2017年底财政部发文开始清理PPP项目库,到今天为止,退库的项目达到2329个。如果大家还记得我前面统计的那个数字,14000多个PPP项目的话,我们可以看出来六分之一是退掉了。但是大家还可以看到一个情况,同期,新入库的项目又增加了2017项。这表明什么呢?有的在退,还有的在增,所以这就给PPP留了新希望。

热和冷,就是PPP当下的现状。

二、PPP的模式

我们都在谈PPP,但是PPP到底是什么东西,其实它的概念还是比较复杂,我就简单讲一下。PPP是Public-Private-Partnership这几个英文词的简称。这个图是公共服务和基础设施类的项目,政府和社会资本方手拉手来合作。大家在以后的项目当中会发现,其实PPP模式的具体形式非常多,但是我们要掌握三个要点。

一是定位在两个方面,就是说公共基础设施和公共服务项目。我们的房地产开发,一个外资企业进来设一个工厂,投资方也是要跟政府合作的,为什么它们不是PPP呢?就是因为它们没有公共产品的性质,。

二是PPP的项目一定要采用市场化的竞争机制,大家现在经常看到的就是公开招投标,此外还有竞争性谈判等,如果在这个领域大家有过接触的话,就知道在2016年的时候财政部还推出来了 “竞争性磋商”方式,但是只要带有“工程及与工程相关的货物”的项目,建议还是要采用招投标的方式来做。因此对于公共基础设施项目和公共服务项目给谁不给谁,是在竞争中产生的中标方。

三是要通过合同的形式,把政府和社会资本方的关系确定下来,这个就是我们律师擅长的市场。

我们再来看一下公共基础设施和公共服务包括哪些。其实它的类别非常多,也就给PPP项目带来一个很大的市场、很多机会,但是它也带来了另外一面,就是好多时候边界不清晰,容易产生混乱。为什么大家看到这个片子的时候标题下面没有字,是这样一幅图呢?我给大家稍微介绍一下,可以看到这是一条路,如果它是收费公路的话,这叫使用者付费的项目,比方说在北京,机场高速路都是收费的,但是政府并不付费,是我们所有从机场高速上通行的人要交高速费,这个大家都熟悉。如果是我们使用者并不付费的环城公路的话,这是什么呢?这就是一个政府买单的项目,纯粹的市政工程项目,这类项目现在财政部是限制采用PPP模式的。

然后我们再来看,比方说左下边的这整个区域,我们假定说把它看作一个特色小镇、一个片区的开发,也是可以采用PPP的方式来做的。现在的趋势就是地方政府都希望找一家有实力的社会资本方来合作,它的好处是什么呢?责任主体明确,政府不用对多头,做好了是这家企业的功劳,做坏了政府就只对一个单位追责,使得合作方间的权利义务责任关系清晰。而且从管理效率上来讲,一家企业来做或者是一个联合体来做,因为它是一个主体,就可以把它所有的聪明才智用统一的思路、一张蓝图绘到底,也可以把一个工程干到底,因此这是地方政府希望的一种模式。我想可能在座的各位律师朋友们以后在大量的业务中肯定会遇到园区开发类的或者片区开发类的或者特色小镇推行PPP的模式。这是打包的项目。

另外一方面,还可以把大的项目分成若干个包,比方说片区,把公园等公益性项目拿出来,把有经营性的如燃气、热力等可以分类拿出来用PPP模式单做,所以它有很大的灵活性。

我们看到远处的高楼,这种可能就不在我们PPP的范围内了,为什么呢?开发商来做了,它是一个私人的项目,它不是一个公共的基础设施,也不是一个公共的服务。

PPP模式的适用领域比较广,在国外,可能不排除将来国内也会这样,就是监狱、码头、看守所也可以采用PPP的模式来做的。包括我们的养老、绿化,刚才我们看到的大面积的水域的开发利用。

三、国家期望通过PPP模式实现的目标

国家为什么要推行PPP呢?其实初衷是非常美好的,要实现这么几个目标。第一个目标,因为财政的钱毕竟是有限的,来自纳税人的收入毕竟是有限的,因此要把有限的财政资金用到刀刃上,希望能够有四两拨千斤的效果。在PPP项目上政府可以出资,也可以不出资,而且出资的情况下可能出得不多。比方说,前几天我们有一个项目政府就出了3%,但是他在这个项目当中就有了一个股东的身份,可以要一个董事的身份,在监事会当中也有一席之位。关键在律师发挥作用的时候,我们怎么样让一票否决制在公司的运营当中合法地把它落实下来,它是有详细的机制的,律师一定要发挥专业解决方案优势。

第二个目标,通过PPP这种方式能够保障公共物品和公共服务的供给。下面我会给大家介绍为什么会提到这个问题。

第三个目标,就是要转变政府的职能,过去这样的项目都是政府自己立项、自己投资、自己干、自己运营管理,我们也看到好多低效的结果。

还有一个,就是提升国家的治理能力。这个话题说起来似乎比较简单,其实非常大、非常重要。今天可能前面各位嘉宾交流过的,比方说我们刑法领域的东西,其实也体现了我们这个国家,我们这个官僚机构怎么治理国家,能力怎么样去提升。PPP项目当中可能贯彻得更多一些,因为时间原因就不跟大家更多交流了。

第四个目标,让市场在资源配置中起决定性作用。大量的资源实际上是掌握在政府手里的,谁有资格配置?市场,就是社会资本方,你怎么介入进来,怎么能够通过市场的机制胜出?只有占有了资源才有资格来配置资源,而且真正有实力的机构才能在配置资源中起到决定性的作用。

第五个目标,是一直提的政企分开,“把市场的给市场,政府的归政府,各尽其能”,这也是一个大目标,比较宏观。但是它其实在PPP整个运作机制当中非常重要,在项目实施细节当中是有体现的。

四、推行PPP模式的背景

我们来看一看这几年来为什么要推PPP?其实是有核心的因素在里头的,过去我们改革开放积累的一些问题其实并没有解决掉,到了2008年的时候金融危机来了以后,当时有句话叫做“信心比黄金更重要”,怎么样给大家增强信心呢?过去是靠投资、消费、进出口三驾马车,当时的信心是要靠投资拉动的。如果我们过去跟政府项目接触多的话就知道,对于中央给的资金,地方是要配套的,好多时候地方是没有能力解决中央配套资金的,出现了各种各样的地方政府平台公司设立。设立的结果怎么样呢?我们来看一下2011年6月审计署做的审计结果,2010年底,地方政府债务性余额达到10万多亿,到了2013年的时候数字更大了。如果按照这个节奏持续下去,2014、2015、2016不新增任何政府债务,到2016年底地方政府性债务余额为17.9万亿,好多地方政府都要破产了,所以必须有一个创新机制出来。

这是一个原因。

第二个原因,我想大部分律师都应该接触过这个文,就是《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号),这是至今依然影响深远的一个文。核心来讲就是清理地方政府债务,把发债的权力上收,进行地方政府债务的清理。

第三个原因是《预算法》深刻变革了政府投融资体制。这几年大家有一个感觉,就是政府花钱更难了,给政府部门提供服务,可能我们的钱好久才能收到,没有列到预算里面的没法支出了。

因此在这些大背景下,推出PPP模式是必然的一个结果。这个能够起到什么样的作用?在2013年底提出来,可以用时间来换空间,如果是2014、2015、2016国家的整个经济状况有所改善的话,政府在这个期限内是有很好的积累。而且如果2014年PPP项目开始实施,因为建设项目通常有两到三年的建设期,2017年的时候财政状况就缓解了,可能前面讲到地方政府的负债情况就会发生改变。

五、PPP模式面临的挑战

PPP项目太复杂了,怎么来讲呢?就拿前面我给大家放的一张图,一个片子上只有一张图的,大家可以回忆一下,就是一个项目太多元了。比方说南京市建一条地铁,地铁是一个公共的基础设施,它提供的也是公共服务。这样的一个项目,我们光从立项、调研、规划、设计、建设、运营管理,大家想想它有多复杂,我们的PPP项目就有多复杂。

项目的主体是多元化的,比方说刚才说的地铁项目,几乎政府的所有部门都会涉及到里面去,还有,社会资本方参与进来,它往往是联合体,也是一个多元的主体。这给我们律师带来很多的业务机会,在这么多主体当中必然形成复杂的法律关系,怎么样去架构这个法律关系?所以法律关系处理不当也是导致PPP项目变冷的一个原因。

PPP目前是一个政策驱动的模式,没有专门的法律。大家如果在这个领域有所了解的话,包括出现争议的时候到底是一个民事纠纷还是一个行政争议,这个问题现在都没有解决掉。

PPP模式面临的另外一个挑战是项目主体能力建设的挑战,这是非常大的。对于政府来讲,过去可能是自投自建自己运营管理。现在需要社会资本方去投资建设了,别人拿着钱在做,政府怎么样去管呢?在提供服务的时候,实际上价格都是政府定的,我们使用者却要付费,这个关系怎么建立呢?对政府来讲是一个管理能力的挑战,对社会资本方也是一样的,社会资本方过去好多都是施工做惯了,但是现在却要投资、建设、运营全生命周期负责了,许多社会资本还没有把角色转换过来、能力没有建设起来。在2016、2017年的时候好多原来做施工的央企国企高歌猛进拿下PPP项目,但是如果转型没有做好,风险很大。

最后一个挑战是项目盈利模式的挑战,有的项目是由使用者付费的,有的项目依然没有使用者买单。前面介绍的树状图,大家记得的话,那个市政工程,正如北京的二环路、三环路是没有使用人付费的,但是又不能不修,这个问题到底怎么去解决呢?

六、合规——PPP项目前行的保障

从这些情况给大家分析下来,实际上PPP虽然它过去很热,现在遇冷了,但是还会继续往前走。从2017年开始叫做规范年或者叫合规年,今年合规的要求就更严了。

第一个,政府怎么样合规?第二个,社会资本方怎么样去保证自己是合规的?这几天都在谈中兴通讯,它虽然不是PPP项目,但对合规来讲,道理是一样的。第三个是金融机构的合规保障,因为做这样的项目没有钱是做不下去的,而且一个地铁的项目几百亿太常见了,所以金融机构的合规保障也是一个核心。第四个,大量的PPP项目是靠咨询公司在提供服务的,咨询公司怎么样让自己的流程是合规的?现在大量的咨询公司都是什么呢?文本抄抄抄,没有创新。法律其实它是一个思维,并不是说你拿着一些文本过来就可以复制,可以粘贴,就可以把项目做完的。第五个是律师在这个当中怎么样发挥合规保障的问题,这都是给了我们很大的空间。

七、PPP模式将在规范中继续发展

这是我们总结的PPP项目的一些新趋势。

过去有的项目是政府兜底,今后产业要托底。包括江苏,我们前段时间去看,非常好的园区,建起来七年了,依然在那儿晒太阳,就是因为过去是用政府托底的方式来做的,产业没有在这个当中起到作用,如果没有产业,这个园区活不了。

过去是做单体项目,比如说污水处理厂、港口、码头等单一项目,但是今后是综合性服务。比方说我们的特色小镇、产业园区,要提供一个综合的服务。

过去我们仅做好工程就行了,今后必须依托技术的效果服务。

第四,可能过去我有一技之长,就能做这个项目,但是今后就需要跨界资源整合的能力了。

要想合规,请大家关注一下这两个文件,一个是92号文,一个是今年刚公布的23号文。92号文是在清库,所以它是一个负面清单,好多不合适的项目在这个过程中就被清理出去了,但是符合要求的PPP项目还会继续。23号文有一个核心的原则,就是资本穿透,过去的什么名股实债等等,这些项目都不允许了,守住这个底线。


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