[分享]中央说了,国家公园里面可以搞旅游

发表于2017-10-31     1076人浏览     1人跟帖     总热度:56  

从全球的经验来看,国家公园是一类特殊的保护地,与严格的纯自然保护区相比,国家公园需要承担自然和文化遗产的保护和给公众提供游憩和旅游机会的双重目标。这个管理政策的双重导向,已经成了全球共识。但是仍然有相当多的学者、政府官员和公众,将国家公园的资源保护与里面的旅游发展对立起来。


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三江源

经过相当长时间的研究、试点、国际经验观察、多部门联合探讨,国家发改委牵头的国家公园体制研究成果初步形成。在此基础上,2017年9月中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《建立国家公园体制总体方案》。与此前国家环保局、住建部、国家公园体制研究专家组不少专家谈旅游色变,整个国家公园研究小组中完全排除旅游专家参与的现象不同的是,中央文件中多处提到游憩和旅游,中央说了,国家公园里面和周边可以搞旅游。

国家公园体制中的“游憩”与“旅游”

为了研究出一个中国特色的国家公园体制方案,中国政府邀请了一个国际顾问单位——NPS(National Park Service),这是美国国家公园管理局与中国国家发改委正式签订了合作协议顾问团队,以期帮助中国设立国家公园体制框架,提供政策支持和经验借鉴。

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黄石国家公园

美国国家公园有一套管理政策(Management Policy),尽管每过若干年会有所更新,但是基本的两个关键词从来没有变过:第一个是资源保护(Resource Protection),第二个是游憩机会(Recreation Opportunity)。资源保护和游憩机会这两个功能就是美国国家公园的政策,两者是并重的,没有说保护优先、游憩在后。而我国的文件中说明了生态保护是首要任务,与此同时开展科研、游憩和其他不破坏生态环境的活动。为什么在中文语境下,要提出保护优先?


中央说了,国家公园里面可以搞旅游_4

夏威夷火山国家公园


这是中国生态环境在工业化思维下面已经遭到了过度严重的破坏,国家公园不是中央政府直接控制,而是由地方政府管理并依赖门票经济等原因造成国家公园的过度开发,因此中央文件强调必须首先强调资源保护,这是中央政府对地方政府的要求。国家公园的首要功能是重要自然生态系统的原真性、完整性保护,同时兼具科研、教育、游憩等综合功能。为什么说保护是首要的,因为现在中国发展太猛,地方政府赚钱的冲动太大,所以中央政府,要管好地方政府。这次中央文件中,没有回避旅游开发,但是更多使用的术语改成了美国人习惯使用的游憩(recreation)这个词。

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加州红杉国家公园

但是在美国国家公园体制中,在美国的语境中,recreation(游憩)就等于tourism(旅游),给public(公众)提供游憩机会,是政府的主要职责。公众,不仅是国民,因为美国人认为他们是全球化的领袖,不仅美国人,全球游客来都是基本上免费的,所以是提供给公众而非国民游憩机会。美国的黄石公园也许是全世界游客量最高的国家公园,范围宽广,覆盖多个州,里面建有“8”字形的公路体系,有老实泉、瀑布、湖泊等等很多景观,公众到黄石公园去基本是不用花很多钱的,这就是公共产品,但是进去的人全是international tourist(国际旅游者)和国内自驾游的游客,所以,显然美国国家公园体制中的recreation(游憩)就等于tourism(旅游)。



锡安国家公园


当然,游憩与旅游仍然具有很大不同,就是游憩强调公益性,不收钱或者不直接收钱,而旅游往往不太重视公益性,门票经济的痕迹太重。那么这一次中国的国家公园体制方案中出现的游憩一词,从人的角度看,其本质仍然是旅游和旅游者,但从公共产品这个角度看,中国还需要走很远的道路,要更加关注公益(游憩)而不要眼睛只盯住门票(旅游)。另一个原因,使用游憩一词,可能也有回避已经被污名化的旅游概念,弱化淡化各个旅游资源主管部门如果直接接受旅游功能而会导致部门权力和利益流失的担忧。

萨加玛塔国家公园

国家公园的游憩实际上是从公益产品角度来布局和完成国民旅游和入境旅游的功能。

国家公园首先提供的游憩功能是开展自然环境教育,相当于国民教育体系中不可或缺的一个户外教育产品,为公众提供亲近自然、体验自然、了解自然以及作为国民福利的游憩机会。在旅游的语境中,自然环境教育,我们可以理解为nature-based tourism,即自然旅游。国家公园首要工作是资源保护,同时兼具科研、教育、游憩等综合功能,教育就是户外教育,我认为这也是旅游产品的一种。这里的游憩,怎么理解?本质上也是旅游,只不过这种旅游的成本应该更多地由政府承担,或者说政府应该少想着要从国家公园的旅游中拿走太多的经济效益。

国家公园里面可以搞旅游

中央文件说了,国家公园里面“除不损害生态系统的原住民生产生活设施改造和自然观光、科研、教育、旅游外,禁止其他开发建设活动”,这里用的是“旅游”这个词。国家公园中,原住民生产生活设施改造是可以搞的,旅游观光配套的建设是可以搞的,改变了过去风景区、自然保护区中不能建设的情况。


我有一个观点,有点与众不同,就是风景名胜区不是保护出来的结果,而是历代中国人不断地创造性地建设的结果。哪一处世界双遗产、风景名胜区没有留下古代精英人士、各级政府、宗教团体的财力投入和文化积累?不是不能建,而是看怎么建。中央文件将国家公园作为自然保护地的一种特殊类型,这类保护区在保护的前提下,旅游者可以进入使用,这也是国家公园不同于像大熊猫栖息地这种一个人不让进的纯自然保护区的地方。

班芙国家公园温泉城堡酒店

文件规定,国家公园将会摒弃目前多个部委分头管理的乱局,建立统一的中央直属管理机构,这一机构统一履行园内资产管理、特许经营管理、宣传推介等职责。其中宣传推介就是目的地营销(destination marketing)。特许经营管理就是国家公园里面的餐馆、酒店、汽车营地等不能由政府自己管,文物管理单位不能又管文物保护又管文物景点的经营,经营这块拿出来特许经营,给谁特许经营?给懂这一套东西的人管,比如北大城环学院学过旅游规划、学过生态保护的人,不能给杀猪的、挖煤的来管。

中央说了,国家公园里面可以搞旅游_6

十六湖国家公园

特许经营首先是允许商业使用,但是现在的《文物保护法》规定全国重点文物保护单位、国有的文保单位不能搞商业经营,所以文件中的特许经营管理与现有法律相冲突。怎么办,不是改文件,而是改法律,因为这套法律是过时的,是过去在部门利益主导下制订的。

结论

从中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《建立国家公园体制总体方案》中,我们发现,中国的国家公园没有排斥旅游,而且多次强调国家公园的旅游、游憩功能。国家所有、全民共享、世代传承三个政策导向,传承的目的是开展自然环境教育,提供国民游憩机会,游憩机会的实现方式就是旅游者出去旅游。国家公园不同于纯自然保护区,国家公园中可以进行旅游相关的建设。国家公园的管理中,允许特许经营就是让旅游服务设施市场化。


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 发表于2017-10-31   |  只看该作者      

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Zhouyou2017

中国  | 建筑设计

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